在珠三角，一场关于土地要素再配置的“空间革命”正在如火如荼地进行。

　　成立近20年、历经4次搬厂后，深圳市艾克瑞电气有限公司终于有了“新家”——入驻深圳首个“专精特新”专业园区。这是深圳“工业上楼”计划其中一个项目，以30%至50%的市场价将厂房分割销售给优质企业。

　　今年2月召开全省自然资源工作会议明确，广东将主攻“工改工”，推进成片连片改造，拓展制造业的保障空间。

　　——这是土地要素再配置改革的强烈信号。

　　近期，广东“制造业当家22条”出台，首提“粤产粤优”亩均效益资源配置改革，明确打造30个具有鲜明产业特色、产业核心竞争力的“万亩千亿”产业发展平台。

　　——制造业“空间保卫战”已经打响。

　　从深圳的“工业上楼”，到广州村镇工业集聚区“寸土产寸金”规划，再到珠海5.0产业新空间建设；

　　从佛山“优化制造业当家空间载体6条举措”，到东莞“5年整备连片10万亩产业空间”计划，再到中山启动有史以来规模最大村镇低效工业园升级改造行动……

　　为优质制造业提供优质空间保障，珠三角这个经济总量超十万亿元的城市群再扛大旗。

　　1.困局

　　珠三角大部分城市“无地可用”

　　回忆起走进中山市神湾镇福源路旁旧工业区的情形，“工改”干部、神湾镇副镇长张宁溥最深刻的印象，是“两个截然相反的景象”：一边是“丢荒”的空地，一边是密密麻麻的违建厂房。

　　这个容纳了近30家的工业园区，土地亩均产值107.2万元、亩均税收仅为4.3万元，远低于全市平均值。

　　“如果不‘工改’，神湾的产业怎么发展？神湾的明天在哪里？”张宁溥的疑问，是中山23镇街上百个村镇工业园的困境，也是珠三角低效工业园面临的挑战。

　　十几年前，格兰仕集团董事长梁昭贤最大的焦虑，是如何再“挖”出一点点的厂房使用面积。

　　这是当时佛山顺德区的一个紧迫现实。当时，顺德全区有382个村级工业园，占地13.5万亩，占用全区已投产工业用地面积的70%。同时顺德区的土地开发强度接近50%，远超国际公认的30%的警戒线。

　　“当时别说企业增资扩产，连基础设施用地都没法保障。”顺德区村改办政策服务组一名干部坦言。

　　《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021—2023年）》曾提到这么一组数据：珠三角村镇工业集聚区用地面积约150万亩，占工业用地总面积478万亩的31%；但2019年珠三角集聚区的工业增加值约617亿元，仅占地区工业增加值2%。以东莞为例，约423平方公里的工业用地中，零散分布于超过2万个地块。其中，村级工业园占全市工业用地面积70%，60%的镇拿不出500亩以上的土地。

　　一方面，是土地配置效率的日渐滞后；另一方面，是不断压缩的开发空间——

　　根据此前珠江三角洲全域规划项目公布的一项研究数据，近十年来，珠三角用地形势日益严峻，其中深圳市国土开发强度已超55%、东莞市逼近50%、中山接近40%，大部分城市超过30%的国际警戒线和国内一线城市及大都市的平均水平（北京9%，上海22%，香港21%，伦敦、巴黎、东京等国际大都市一般处于20%—30%），已面临“无地可用”局面。

　　珠江三角洲曾是外资最早登陆中国的滩头。过去40多年，地方政府“以地谋发展”的模式在珠三角经济发展历程中起到了巨大的推动作用。这种模式，基于地方政府对土地资源的统筹力度：通过大量低价供地，以园区建设吸引企业入驻，以此完成地方的工业化进程；通过土地出让和土地抵押融资推动城市基础设施建设，以此完成地方的城市化进程。

　　在这个模式中，地方政府以土地宽供应促进经济发展，也是珠三角写出工业狂飙突进“中国故事”的重要组成。

　　然而不可否认，对土地的粗放利用也积累了不少历史问题——

　　◎当土地的供应效率降低，其发动机的功能在减弱；

　　◎当土地供应结构发生改变，工业用地的供应占比在降低；

　　◎当土地出让成本上升，净收益在下降。

　　在现行的土地供给体系已无法高效满足高质量发展背景下产业发展的需求情况下，珠三角再次扛起改革大旗，系统地回应了新产业、新业态发展趋势对土地要素保障提出的新要求：

　　向制造业发展的“头号难题”开刀，深化“以地谋发展”的2.0版本。

　　2.破局

　　集约用地比拼“亩均效益”

　　4月8日，作为深圳首个优质产业空间试点、“专精特新”“小巨人”专业园区项目，宝龙专精特新产业园首期工程主体结构全面封顶。现场，深圳柯赛标识智能科技有限公司财务总监董朝霞用“吃下一颗‘定心丸’”来形容当时的心情——由于没有自己的厂房，2004年成立以来，柯赛标识经历了4次搬家。

　　事情的转机，发生在深圳推出“工业上楼”优质产业空间行动计划之后。按照每年建设不少于2000万平方米，深圳市以“连续实施5年的进度”，将向企业提供1亿平方米高品质、低成本、定制化的厂房空间。

　　宝龙专精特新产业园，就是深圳“工业上楼”的一个微观实践。按照“低成本开发+高质量建设+准成本提供”模式，符合条件的企业能以不到市场价一半的价格买进园区。包括柯赛标在内的中小企业，看到了希望。

　　只要是好项目，就不怕没用地。这样的故事，也发生在珠江西岸。

　　从2018年开始，顺德提出“壮士断腕”决心，把村级工业园改造作为“头号工程”。经过近三年攻坚克难，该区已完成土地整理超11.2万亩。值得关注的是，依托“村改”，当地产业格局正不断被重塑。以北滘为例，目前该镇已汇聚了多家机器人产业龙头，相关产业产值达120亿元。

　　同在珠江西岸的中山市提出了“工改”，为碎片化、私人化、低效化利用土地提供了另一种可能性：在全市23镇街铺开村镇低效工业集聚区升级改造，对全市33万亩工业用地进行系统的梳理。截至目前，中山“工改”已整备1.8万亩工业用地，近200家企业通过“工改”完成了增资扩产，约140家企业被招引入新园区。

　　一花独放不是春，百花齐放春满园。近日，《中共广东省委 广东省人民政府关于高质量建设制造强省的意见》（下称《意见》）正式发布，“制造业当家22条”为“加快实现由制造大省向制造强省跨越”提供支撑。值得注意的是，《意见》将制造业及生产性服务业增加值占地区生产总值比重列入核心目标，实施“粤产粤优”亩均效益资源配置改革。

　　高质量发展被提到新高度。

　　今年5月，广州召开“高质量发展·看规划”新闻发布会，提出将优化土地供应结构，今年计划供应土地32平方公里，重点解决智能与新能源汽车、先进制造业、新一代信息技术等战略性新兴产业项目用地需求。“高质量用地”成为珠三角土地资源要素再配置的高频词。继在全国率先通过立法划定工业用地红线后，珠海市于4月出台《珠海经济特区工业用地控制线管理规定实施办法》，加速为“产业梦”打造“新空间”：一方面，集聚资源“种工厂”，一批5.0产业新空间陆续投入使用，助力中小型企业抢占市场先机；另一方面，持续推进“园区投入倍增”工程，助力传统工业园区提质增效，激发工业经济新动能。

　　今年，佛山也提出将实施工业用地“亩均论英雄”改革，深化工业用地市场化配置，深入推进“增存挂钩”；而以大项目著称的惠州，也明确提出建立以亩均增加值、亩均税收、亩均投资为核心指标的“以亩均论英雄”评价机制，以提高工业用地产出率。

　　某种程度而言，发生在珠三角的“空间革命”，是新时期推进工业用地精准供给、支撑制造业当家的重要战略。

　　这其中有两个维度：

　　其一是在总量保障方面，对碎片化、低效化利用土地进行收储、整理、连片改造；在国土空间规划编制中划好工业用地控制线，合理预留产业有序转移主平台及周边区域基础设施、公共服务设施发展空间；同时，大力推行长期租赁、先租后让、弹性年期出让等供应方式，支持建设标准厂房，根据市场需求分类保障企业生产空间。

　　其二是在提高工业用地效益方面，则加快引导工业项目入园布局，支持大型产业集聚区和各类园区发展，助推形成产业集聚效应。根据省自然资源厅消息，广东将推动建立“亩均论英雄”考核体系，加强工业用地全周期管理，提升用地效益，其中特别提到：“除因安全生产、工艺技术等特殊要求外，原则上要求建设多层厂房。”

　　如果说过去40多年来，珠三角通过“世界工厂”的建设完成了工业基础的积累，那么下一个40年，珠三角将以“亩均效益”的比拼，完成工业升级的蜕变。

　　3.新局

　　实现对工业地产的深度激活

　　“寸土寸金”的一线城市究竟要发展什么样的工业？

　　于近期举行的广州黄埔区2023年城市高质量发展研讨暨土地推介会提供了一个方向：集中推出17块优质地块，为中新广州知识城、广州科学城、广州海丝城、广州国际生物岛“三城一岛”提供空间支撑。与空间配套的，是服务支撑。今年5月，广州市为2022年度9个村镇工业集聚区更新改造试点项目规划实施促进示范点进行授牌时，特别提到“为村镇工业集聚区‘改造方案编审、产业策划引入、落地实施评估’提供全流程规划支撑服务”，以机制改革推动空间再造。

　　“空间革命”在倒逼“审批改革”。2023年佛山市政府工作报告明确提出，今年力争工业用地出让达1.5万亩，且大部分实现“拿地即开工”；在东莞，“工改工”审批实现压缩“3个50%以上”。

　　在新晋万亿元GDP城市东莞，也拿出了推进“空间革命”的雄心壮志——5年内整备10万亩连片低效产业空间，整理释放3万亩产业净地，构建1.5亿平方米高品质工业上楼空间，建设3000万平方米低成本空间。东莞还创新提出3个1/3的实施路径，即单元内1/3空间由政府收储招引龙头企业、1/3空间市场化运作建设高标准厂房供应中小企业、1/3空间建设基础设施和低成本空间。通过对产城空间的重塑，实现从“好项目等地”到“地等好项目”的转变。

　　应该看到，在整备土地、为制造业腾挪空间的背后，兴起于珠三角的“工改”不是一个简单的为制造业腾挪空间的孤立事件，而是与营商环境、产业布局、生态保护、社会治理等密切相关的城市建设新逻辑——

　　“空间革命”在重塑“产城格局”。5年前，深圳新桥东片区还是一大片城中村和旧厂房，如今登高放眼，在凤凰山和洪田火山两大森林公园周边，长流陂、七沥、屋山、凤岩四个水库环绕，“一半山水一半城”景观改变了传统的产业园印象，“百万平方”先进制造产业园成为现实。更为重要的是，新桥东先进制造产业园建成后，可实现投资超500亿元，建筑空间超500万平方米，GDP超500亿元的目标，集聚300—400家先进制造业企业，提供近7万个就业岗位。“空间革命”在改写“都市工业”。在东莞松湖智谷，园区围绕数字经济和数字产业聚集了大量的高新科技的产业和人才，专业配套完善，被认为是一次产业升级的成功试点。

　　从“摊大饼”式的村镇工业园区，到“折叠”的立体产业园，“工业上楼”实现了“上下楼”就是“上下游”。

　　不仅仅是空间扩容思维，“工业上楼”更是着眼于构建新型工业产业链的打法：通过改变资源集聚、流通的方式，实现对工业地产的深度激活。

　　7年前，一则华为总部可能外迁的消息引发热议。华为总裁任正非在否认传言的同时，也抛出了一个珠三角下一个40年工业发展的困惑：土地越来越少，越来越贵，产业成长的可能空间就会越来越小。

　　如今，珠三角以对低效工业园改造升级、“工业上楼”等形式发起工业空间的“革命”，再次在土地要素再配置上迈出改革步伐。

　　改革开放以来，中国制造业的重要变革，往往要从珠三角开始。今天，用40年时间讲好高速增长的“中国故事”之后，这一次，珠三角要讲好另一个版本的“中国故事”：如何高质量发展。

　　编者按：

　　土地是经济发展的基本要素，是城市各种资源配置的载体。随着新型工业化深入推进，发展空间不足成为制约产业升级提质的瓶颈。推动高质量发展，为制造业要土地，广东如何破题？

　　日前，省委、省政府发布关于高质量建设制造强省的意见，提出实施“粤产越优”亩均效益资源配置改革。南方+记者走访珠三角各城市，总结各地高效率拓展高品质产业空间供给的对策措施，即日起推出“为制造业要土地”深调研。敬请垂注。

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