开栏语：6月，广州海事法院推出“2025海事审判白皮书”专栏，聚焦海事管辖、海洋新质生产力、货物运输、跨境电商物流、涉海民生保障、海事行政审判、善意文明执行等七大重点领域，以案释法、提示风险、提出对策。

　　本期推出的是：《依法促推提升行政监管效能——海事行政审判中的问题与建议》。

　　1.行政机关官微、官网发布通知的行政效力

　　2020年2月10日，海洋渔业主管部门在其官微、官网发布通知及《渔业船舶相关证书延长办理期限啦》推文，表示“请渔民朋友们不用急着去年审、换证”“可延长到疫情结束后办理”。2021年4月，涉案渔船所有权人甲前往A机关申请办理2020年渔业捕捞许可证年审，因逾期被拒绝补办，但A机关要求甲补缴了涉案渔船2020年渔业资源增值保护费。2022年4月，甲向A机关申请领取2020年渔业油价补贴。A机关告知甲，因涉渔船案渔业捕捞许可证2020年未进行年审，其不符合领取条件，因此拒绝发放补贴。甲不服，诉至法院，请求A机关赔偿其渔业油价补贴资金17.49万元及利息。一审判决支持甲的诉讼请求。A机关不服提起上诉，二审判决驳回上诉，维持原判。

　　海洋渔业主管部门是A机关的上级业务主管部门，其在官微、官网等官方网络平台发布的通知具有公示公信效力，足以使包括甲在内的行政相对人产生信赖利益。甲未能在2020年及时申请本年度年审，客观上受到疫情影响，其提出的补充年审，符合延期办理的通知要求。A机关应当办理补充年审却拒绝办理，属于未履行法定职责。涉案渔船2020年实际出海捕捞作业，正常情况下可以领取渔业油价补贴资金17.49万元。因A机关的违法行为，致使甲无法领取渔业油价补贴，A机关的违法行为与甲无法领取当年渔业油价补贴损失之间具有直接因果关系，A机关应当承担赔偿责任。

　　在数字时代，行政机关通过官网、官方微博、微信公众号等平台发布信息、宣讲政策、指导工作、服务群众等已成为常态，是便民利民之举。上级行政机关通过官网、官微等发布的通知，涉及变更行政管理事项或服务规则的，对下级行政机关具有拘束力，促使行政相对人产生信赖利益，由此产生的合理信赖利益依法应予保护。广州海事法院建议，行政机关在执法过程中应严格遵循上级机关互联网公开发布信息的要求，依法履职、保障民生，充分保障行政相对人的信赖利益和合法权益。

　　2.未经许可在无居民海岛开展经营活动的认定

　　2023年4月28日至7月31日期间，乙在未依法取得行政许可的情况下，组织李某等4人在无居民海岛惠东县坪峙岛开展经营活动。通过向上岛旅游者出售日杂零食和游泳用品，出租遮阳伞，提供冲水房、娱乐设施等旅游服务赚取利润。B机关经调查后认为，乙非法组织开展旅游活动长达3个月，组织旅游人次上千次，收入19.2万元。2023年11月15日，B机关作出责令停止违法行为，没收违法所得19.2万元，并处15万元罚款的行政处罚决定。乙不服，诉至法院，请求撤销涉案行政处罚决定。本院经审理后，判决驳回乙的诉讼请求。乙不服提起上诉，广东省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。

　　乙在多人参与的涉案海岛经营活动过程中，居于领导、指挥地位，组织实施了策划经营内容、招募工作人员、安排任务分工等行为，属于组织者。乙通过向上岛旅游者提供购物、娱乐、休闲等服务赚取利润，其服务对象为不特定多数旅游者，故乙是旅游经营者。即使旅游者在其是否参与旅游、旅游方式、旅游时间、游玩项目、消费支出等方面均具有较大自主选择性，但如果经营者在旅游活动的某个环节向不特定多数旅游者提供某项或多项服务，满足其需求，使其有更好的体验和感受，进而吸引更多的旅游者参加，则该行为可以认定为组织开展旅游活动。乙在无居民海岛组织开展旅游活动，既未取得行政机关的许可，又未依法取得无居民海岛的使用权证，不具有合法权利来源，该行为违法。违法所得的认定不以是否取得收益及收益多少为前提，而以实施违法行为所取得的款项为原则，以法律法规另有规定为例外。即实施违法行为取得的全部收入均可认定为违法所得，且无需扣除经营成本。B机关根据乙的过错程度、行为性质、提供服务的次数、经营收入、危害后果等情节，作出涉案行政处罚决定，符合比例原则，不属于处罚过当。

　　无居民海岛属国家所有，不是“无主之地”，更不是“法外之地”。本案中，行政机关将组织不特定的众多人员到无居民海岛游玩并收取费用的行为，认定为非法组织开展旅游活动，依法予以查处并罚款。人民法院依法支持行政机关的处罚决定，发挥司法裁判的警示震慑、法治宣传作用，有利于统筹无居民海岛的开发与保护，促使岸线分段精细管控，优化海洋空间布局。广州海事法院建议，无居民海岛的保护与监管涉及自然资源、生态环境、海警、海事、海洋综合执法等多个部门，既要进一步健全行政监管体系，持续提升海洋综合管理效能，压实相关部门的监管职责，还要开展普法宣传，让公众自觉爱岛护岛，以最严格制度保护无居民海岛的生态环境。

　　3.危险品瞒报行政处罚案件中托运人的识别

　　2024年4月，C公司通过跨境电商平台向菲律宾买方出售一批含电池的一体化太阳能路灯，贸易条款为EXW加运输至佛山的运费，包装条款为标准出口包装。菲律宾买方委托D公司就该批货物办理出口报关、海上运输等货运代理事宜。因此，D公司与C公司沟通对接有关货物出口运输的单证材料事宜。在涉案货物办理海运订舱时，D公司以普通货物的订舱流程和方式安排出运。2024年5月，E海事机关在装载普通货物的集装箱内查获涉案货物，并经第三方检验机构鉴定为危险货物。2024年6月，E海事机关认定C公司为托运人，并对其作出罚款6万元的行政处罚决定。C公司不服，诉至法院，请求撤销涉案行政处罚决定。本院经审理后，判决驳回C公司的诉讼请求。一审宣判后，当事人服判息诉。

　　海上交通安全法与海商法所规范的托运人并非同一范畴。海上交通安全法基于行政管理需要，强调海上运输各环节参与主体均应尽到相应的安全保障义务，其调整的托运人范畴更为宽泛。C公司作为涉案危险货物的卖家暨履行国际贸易合同项下工厂交货义务的发货人，应当在货物转移交付和信息申报时履行安全保障和如实告知义务，但其未履行上述义务。C公司主观上对涉案危险货物是否以普通货物运输持放任态度，客观上对海上货物运输安全构成危险，故E机关将其认定为托运人。E机关认为C公司存在将危险货物谎报为普通货物托运的行为，违反了海上交通安全法第六十三条第二款的规定，并决定罚款6万元，并无不当。

　　“买单报关”、层层转委托等导致货物清关的链条较为复杂，出现申报不实时海关、海事等行政部门一般会直接处罚进出口报关单上记载的经营单位或运输单证上记载的托运人，但造成货物未如实申报的真正责任人可能并非上述主体。实践中，危险品瞒报涉及国际贸易、货运代理、货物运输等多重民事法律关系，托运人的识别较为复杂。且海上货物运输合同项下存在契约托运人和实际托运人，亦存在托运人识别的难题。广州海事法院建议，在查处危险货物瞒报、漏报等执法过程中，行政机关应根据海关法、海上交通安全法等法律法规的立法目的、行政监管的效能等，从单证记载、货物交付、信息申报等环节进行综合分析，准确识别危险货物的托运人，提高行政处罚的精准性，兼顾执法的效率与公正价值。