编者按：广州海事法院发布《2024年度海事审判情况通报》白皮书，立足司法实践，聚焦诉前调解、船员工伤保险待遇、多式联运合同纠纷等关键领域，以典型案例为切入点，深入剖析法律风险，精准提出对策建议。现推出《海事审判白皮书》专栏，将分块呈现白皮书核心内容，带您感受司法护航海洋经济之力。

　　海事行政审判助推行政执法规范化建设——海事行政诉讼案件中的问题与建议

　　01过罚相当原则在行政处罚案件中的适用问题

　　2021年7月，A某出于个人爱好，以888元网购一只海龟。同年8月，江苏丹阳公安机关在查办梁某等20多人危害珍贵、濒危野生动物罪中发现，A某参与了网购涉案海龟，遂对A某立案侦查。经司法鉴定，A某网购海龟为绿海龟幼体，属国家重点保护一级野生动物，价值2万余元。A某对该海龟养育良好，海龟于案发后被移交专业机构养护。当地检察机关以A某犯罪情节轻微，具有坦白、自愿认罪认罚情节为由，对A某作出不起诉决定，将案件移交广东省B海洋行政机关予以行政处罚。2024年4月，该行政机关对A某作出罚款12万余元的行政处罚。A某不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定书。法院综合考量后认为，该行政处罚幅度偏重，遂组织双方进行调解，双方同意将罚款金额调整为4万多元，后A某及时缴纳了罚款。

　　行政处罚应坚持过罚相当原则和处罚与教育相结合原则，并考虑当事人的经济承受能力和过错程度。本案中，A某配合调查，认错态度好，违法犯罪行为轻微，绿海龟已被依法养护，违法行为已纠正。B海洋行政机关采用广东省海洋与渔业局2015年公布的行政处罚自由裁量基准，根据保护等级确定处罚幅度，相较于农业农村部和中国海警局2021年11月公布的行政处罚自由裁量基准即根据鉴定价值确定处罚幅度，处罚金额较高。同时，江苏省相关行政机关对A某同案人，较本案曾作出相对较轻的行政处罚决定。A某是装修工人，还需赡养老人和抚养孩子，过重的行政罚款将使其家庭陷入困境。为做到过罚相当、罚教结合，法院可就行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件进行调解。经组织调解，双方同意将罚款金额调整为4万多元，并于2024年9月底前一次性履行完毕。

　　我们建议，对危害国家重点保护的海洋野生动物的行为，应当综合运用刑事、行政等手段予以惩处。对当事人构成违法，但情节轻微、没有造成严重后果，且认错态度好，积极配合、系初犯的，可在行政处罚中考虑从宽处理；在上级部门制定多个自由裁量基准的情况下，行政机关依法履职行使行政处罚权时，应按“从旧兼从轻”原则适用自由裁量权基准，让宽严相济的执法有力度更有温度。

　　02使用船舶倾倒废弃物法律责任主体的识别问题

　　2020年底，A海洋执法机构巡查时发现B船非法向海洋倾倒废弃物，遂对B船的登记所有人C作出处罚。之后，C认为B船仅是受雇佣负责协助运输并收取少量运费，其不属于申请海洋倾倒许可证的申请主体；同时，B船仅是登记在其名下但其非实际所有人，亦不参与该船的经营管理及分红，遂向法院提起诉讼，要求撤销A海洋执法机构的行政处罚决定。法院认为，C作为B船的登记所有人应当承担船舶的运营法律责任，A海洋执法机构做出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，遂驳回了C的诉讼请求。C不服提出上诉，后撤回上诉申请，一审判决生效。

　　《中华人民共和国海洋环境保护法（2017年修正）》第五十五条第一、二款规定：“任何单位未经国家海洋行政主管部门批准，不得向中华人民共和国管辖海域倾倒任何废弃物。需要倾倒废弃物的单位，必须向国家海洋行政主管部门提出书面申请，经国家海洋行政主管部门审查批准，发给许可证后，方可倾倒。”B船在未经国家海洋行政主管部门批准的情况下，向海洋倾倒废弃物，是倾倒废弃物的直接实施者。B船倾倒行为依法应得到主管部门的批准之后方可进行，否则就应为其违法倾倒行为承担直接责任。船舶所有权证书上登记C作为B船的所有人，该登记内容具有公示公信效力，船舶登记所有人与他人关于船舶所有权、船舶经营管理的内部约定，不具有对抗行政机关执法的效力。C作为B船实施违法倾倒废弃物行为期间的登记所有人，未履行登记所有人对船舶应承担的基本管理义务，其应对B船违法倾废的行为以及结果承担责任。C如认为其不是罚款责任的最终承担者，在担责后可循法律途径向相关方追索。

　　我们建议，船舶在向海洋特定区域倾废前，必须办理倾倒许可证等手续，废弃物所有者或者雇佣方承担的责任与船舶的直接倾废行为之间虽有联系，但并不能成为船舶不承担直接倾倒责任的理由和依据，直接实施了违法倾倒行为的船舶应对其自身的违法行为承担责任。船舶登记所有人也需完善自身的管理制度，切实担起对船舶运营的管理责任，对名下船舶运营中产生的法律责任，应积极配合调查、主动承担责任，之后再根据自己与实际船东的约定对损失进行分担。

　　03海事行政案件的判断标准问题

　　2023年1月，Z市生态环境局对“粤某663”轮等16艘船舶违法倾倒行为立案调查，查明于2019-2020年间前述船舶在Z市某大桥上游饮用水水源一级保护区取水口附近水域违法倾倒建筑垃圾废弃物，违反了《水污染防治法》规定，故决定对每艘船舶所有人均作出罚款10万元的行政处罚。前述船舶所有人向法院提起诉讼，请求撤销该处罚决定。Z市生态环境局认为其非海事行政机关、涉案船舶是内河船舶而非海船、处罚的依据是当事人违反《水污染防治法》规定违法倾废等为由，认为海事法院对本案没有管辖权，请求将案件移送Z市生态环境局所在地人民法院管辖。海事法院经审查后裁定驳回该管辖权异议。Z市生态环境局不服提出上诉，二审法院裁定驳回管辖权异议上诉。

　　《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第81条规定：“因不服海事行政机关作出的涉及海洋、通海可航水域开发利用、渔业、环境与生态资源保护等活动的行政行为而提起的行政诉讼案件”。何谓海事行政机关，并无明确的规定，且职权范围可能涉及海洋、通海可航水域的行政机关数量众多，不同地方的行政机关的职能配置也有不同，难以列举穷尽。是否属于海事法院专属管辖和是否属于海事行政案件范围，应以具体行政行为的指向作为识别标准，即因不服海洋、海事、渔业、渔政、环境资源保护等行政管理机关或者其他管理机关作出的涉及海洋环境等具体行政行为而提起诉讼的行政案件，由海事法院管辖。在海事法院受理的行政案件中的被诉行政机关，既包括海事部门、海洋执法机构（海监部门、渔政部门）、海警部门等典型的海事部门，也包括各级政府、农业农村部门、生态环境部门、自然资源部门、市场监管局等其他行政部门。据此，本案类型的行政案件属于海事法院管辖范围。

　　我们建议，在判断行政案件是否属于海事行政案件时，不应仅以被诉行政行为的案由进行判断；行政机关不能以其不属于涉海行政机关为由就当然认为其作出的行政行为不属于海事行政案件受案范围，而应从被诉行政行为实质侵犯的当事人权利方面进行把握，准确地对案件的管辖法院进行识别。