▲截至2022年11月，PPP项目投资额16.8万亿元，相当于2023年广东与陕西GDP之和。（视觉中国/图）
成亦地方债，“败”亦地方债。回顾PPP行业发展时，姜凯如此形容。
姜凯是北方一家咨询公司的高管，曾入选财政部PPP专家库。2014年前后，他开始接触PPP领域，为企业及政府提供咨询服务，评审各地项目，亲历了行业起伏的全过程。
PPP，是Public Private Partnership的缩写，指政府与社会资本合作，共同提供公共产品或服务的一种模式。姜凯认为，PPP的兴起与政府对地方债务的管控息息相关，其衰败亦是如此。
2013年6月，审计署发布了《36个地方政府本级政府性债务审计结果》，发现地方债务存在诸多问题。随后新预算法出台，又加强了对政府债务的监管，基础设施建设的资金来源成了问题。
当时，能撬动社会投资的PPP机制被寄予厚望，并向全国推广。根据财政部数据，截至2022年11月，PPP项目投资额16.8万亿元。其规模相当于2023年广东与陕西GDP之和。
烈火烹油的日子并不长久。PPP在发展过程中，暴露出增加政府隐性债务等弊病。
2023年6月，审计署发布了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。其中提到，抽查了187个地区的PPP项目，计划总投资1.53万亿元，发现部分项目存在入库环节审理不严、建设运营环节不当推责揽责等问题。
二十余年来，这是审计署第一次在审计报告中提及与PPP有关的内容。这时，PPP行业正陷入停滞状态，项目无法落地，财政部PPP中心官网也不再更新。
5个月后，PPP迎来大变革。
2023年11月，国务院办公厅转发了《规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称“指导意见）。其中写道，“PPP实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。”
新机制下，PPP投资范围进一步缩减，项目主导权也从财政部交接至国家发展改革委。
“对回报水平适中、社会资本具有投资意愿的领域，将充分发挥PPP新机制的作用。”2024年9月8日，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，国家发展改革委副主任刘苏社如是说。
迎来新机制后，PPP十余万亿元存量项目和新实施工程又将何去何从？
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四年增长21倍
PPP是舶来品。改革开放后，急需资金推动中国的基础设施建设，外商投资成为重要的资金来源。
20世纪80年代，深圳缺电问题严重。深圳的一家国有企业与香港合和电力有限公司共同成立公司，经营深圳沙角B电厂。
深圳市政协官网登载的一篇文章介绍，沙角B电厂是全国第一个使用BOT的项目（即“建设-运营-转让”，PPP的一种模式）。当时外资主要负责筹集建厂资金、建造电厂，在合同期内负责电厂的经营管理。合同期满后，无偿移交给深圳方面。
深圳方面则需要购买一定比例的电力，并提供建厂的土地使用权、所需煤炭、办理税收优惠等内容。
潘敬锋从事PPP业务二十余年，担任过一家民营上市公司的总裁，也出版过关于PPP的书籍。
潘敬锋告诉南方周末记者，2003年左右，他经手的第一个BOT项目是在江苏无锡，当时政府和一家香港公司合作，主要是为了吸引外资，“政府有（外资）考核指标”。
早期，政府运用PPP模式的另一个考量是学习管理经验。
一位受访者曾在某一线城市担任副市长，他向南方周末记者介绍，2005年左右，当地建设一条地铁线路时引进了PPP模式，主要目的是学习香港地铁公司的先进经验。
这一时期，中国PPP行业尚属起步阶段，不温不火，直至2014年，PPP项目数量及规模迅速攀升。
其节点是2014年财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，强调推广运用PPP模式是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设等具有重要意义。
一位在西部某省担任过常务副县长的受访者告诉南方周末记者，此前，政府推动基础设施建设，通常采取承包商垫资的方式，再由政府逐步偿还。然而，因地方政府强化债务管理，垫资方式受限，PPP模式的出现可以解决资金问题，帮助基建项目融资。
综合第三方平台明树数据及《中国PPP行业发展报告（2022）》，2014-2017年，全国PPP项目数量从83个上升至3546个；项目规模从2380亿元攀升至53082亿元。
PPP模式的发展拉动了各地基础设施建设，部分地区摆出了大干快上的架势。
2016年，西部某省固定资产投资增速下降6.9%。次年初，该省提出固定资产投资1.5万亿元、增长50%以上的目标。
当地省政府一位负责人在发布会上表示，“进一步加大对PPP模式的支持推进力度，打造政策洼地，创造最有利的环境。”
从结果来看，中西部地区的基建发展更依赖PPP模式。根据财政部数据，至2022年末，PPP投资额前三的省份是贵州、四川、河南。
姜凯回忆，为了做大规模、提高效率，地方政府习惯将多个PPP项目打包为一个，“十个项目可能要走十遍流程，现在一次性就能完成。”
福建省交通厅官网显示，2015年8月福建沙县政府曾与一家社会资本签约，涵盖交通、市政、经济开发区等12个项目，总投资额共计30.1亿元。
姜凯介绍，政府推进PPP项目时，还很在意相关数据能不能纳入统计指标。
他举例称，一个项目在谈判过程中，政府希望项目能计入建筑业增加值，这意味着社会资本要在当地成立子公司后再运作，“这涉及职工的切身利益，县城和省会城市相比，五险一金等差距较大。”
建筑业增加值，反映了建筑业在一定时期内的生产规模和经济效益。根据公式，它包括主营业务应付工资、福利费、营业利润等。姜凯回忆，正因子公司问题谈不妥，项目最终黄了。
PPP模式兴起后，社会资本、金融机构、施工方、咨询公司、律师等纷纷参与进来。
“2017年初，公司提出年度PPP项目规模达到1000亿元的目标。”一位环保行业资深人士告诉南方周末记者，PPP行业竞争激烈，一两个亿的项目，能有几十家企业投标，甚至建筑公司也来干环保企业的活。
北京市惠诚律师事务所执行主任薛起堂，担任过多个企业及政府机关的法律顾问，为上百个PPP项目提供过法律咨询服务。
他对南方周末记者说，“一年有2/3的时间在出差。”PPP迅速发展的阶段，他经常会去各地评审项目，他发现很多方案都是套用的，审核甲地项目时，方案里甚至还有乙地的信息没有改动。
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“小马拉大车”
一个常规的PPP项目是如何运转的？社会资本在通过招投标获得PPP项目后，通常会成立一个项目公司，注入小部分资本金，再用项目未来收益权等作为抵押，从银行融资。
多位业内人士介绍，资本金通常是项目总额的20%左右，剩余资金便是撬动银行贷款。
“PPP模式的本质还是融资。”潘敬锋直言，“银行不给钱，项目就无法进行。”
潘敬锋解释，投标之前，他会让银行介入投资过程，查看合同条款，需要做哪些修改，才能符合银行放贷要求，“好几次和政府谈判，都是和银行一块去谈的，甚至合同的描述，都使用银行惯用的语言。”
2016年初，财政部上线了全国PPP综合信息平台项目库，地方各级财政部门审核通过后，便会将信息录入系统。项目库信息包括项目的名称、所在地、实施内容、投资额、合作年限等基本信息。
PPP项目库的出现，推动行业发展走向规范化。项目入库与否，也成为金融机构衡量贷款的重要依据。
截至2022年10月，项目库累计投资前五的领域分别是：交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、水利建设。它们合计占管理库总投资额的84.8%。
一位融资租赁机构人士告诉南方周末记者，PPP项目周期长，主要是商业银行、政策性银行在参与贷款，信托、融资租赁等机构，更追求短平快的项目。
其实，在PPP发展初期，不仅项目的大部分资金来自贷款，部分企业连出的资本金都是借的。
2017年11月，时任财政部金融司司长王毅在一场论坛上表示，不少社会资本自有资金实力不足，“穿透”看资本金都是借款，“小马拉大车”。不能让政府的各种公共性基金作为资本金，更不要让社会资本用借款作为资本金，然后再用银行资金做运营。
同年底，财政部印发通知，要求政府与社会资本方按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金。
资本金来源不实之外，参与建设、运营的民营资本不足是另一大问题。PPP没能如愿吸引到更多民营企业，反倒是国有企业参与了大部分项目。
据时任民生证券研究院院长管清友统计，截至2016年3月末，从签约项目总金额上看，国企签约的PPP项目金额达到3819.48亿元，是民企的近三倍。
2016年5月，国务院派出9个督查组，赴18个省份督查，调研民间投资增速下降等情况。
“有的企业家反映，现在各地优质的PPP项目资源基本上都被国企垄断了。”在督查结束后的一场发布会上，时任财政部副部长刘昆表示，民企要投入PPP项目难度比较大，特别是参与好项目比较困难。
2017年，德勤中国曾撰文表示，PPP项目的特点之一便是回报率低，回报周期长。从统计数据看，PPP项目的平均收益率是6%-8%，平均运作周期是20年。
相较之下，两三年的建设期以及丰厚的施工利润，显得更有吸引力。于是部分社会资本在项目建设期结束后就撤出，导致PPP存在重建设、轻运营的问题。
郑泽是一家大型环保上市企业的中层，从事PPP业务多年，参与过多个项目。
他告诉南方周末记者，为增加竞争力，民营企业有时会和建筑类国企成立联合体投标，看重的是施工利润。项目公司里，国企是小股东，双方甚至会签订抽屉协议，建设完成后，国企的股权转让给民企，或让民企代持。作为回报，有的国企会从施工利润中给民企返点。
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踩下“刹车”
按规定，PPP项目都需要有“物有所值评价”或“财政承受能力论证”。前者，是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式的一种评价方法；后者涉及政府财政支出与地方债务，更受关注。
2015年，财政部发布了关于PPP的文件，要求有效控制政府支付责任，合理确定财政补助金额，每一年度全部PPP项目，从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
一位PPP领域专家向南方周末记者介绍，当初是参考韩国的标准，定在了5%的上限，但后来结合地方财政部门意见，改为了10%。
在姜凯看来，各地情况迥异，10%的统一标准有待商榷。他在西部某区县调研时发现，当地一年公共预算收入仅有7亿元，公共预算支出又高达48亿元，大部分资金来自转移支付，而且有具体用途，财政能动用的钱少之又少，发达地区又是另一番景象。
为能上马更多项目，多地都在尝试越过10%的红线。
姜凯曾在一份PPP项目报告中发现，预估当地一般公共预算支出年增幅高达60%左右。
“有一个高速项目，预估年收费达到4800万元，实际只有200多万元。”薛起堂解释，这是通过夸大预期收入，调整财政支出。此外，有的报告还会瞒报当地实际PPP规模。
2018年，财政部发布《PPP项目承受能力汇总分析报告》，按各地PPP项目预测增长率的最小值、平均值、最大值，对PPP项目支出责任占当年本级一般公共预算支出比例进行了测算，分别对应保守、一般、乐观三种情况。
按照上述三种情景进行测算，年度最大支出占比超过10%红线的市县，分别为253个、152个和104个，主要分布在四川、湖南、河南、内蒙古、贵州等地。
为吸引社会资本，地方政府为PPP项目兜底、承诺保底收益率，成为惯常做法。
同济大学经济管理学院钟宁桦教授团队发现，2014年至2016年新增的PPP项目中，有78.42%的项目，其社会资本方收益率得到地方政府不同程度的担保，涉及的融资规模占到全部PPP项目的85.30%。
“一旦政府对社会资本方收益率进行担保，社会资本方就没有动力提高运营效率，PPP项目成为了地方政府债务融资的通道，就像是‘明股实债’。”其团队撰文写道。
这一时期，为了遏制隐性债务风险，PPP行业也迎来第一轮整顿，涉及4.9万亿元项目。
根据财政部数据，截至2018年4月23日，各地累计清理PPP退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。
“此轮整顿十分重要，直接影响了行业后续发展。”姜凯介绍，当时各地都在对PPP项目进行筛查，沿海某省还组织专家筛查全省的PPP项目，他是专家成员之一。
2019年，财政部发布新规，为PPP发展“打补丁”。新规要求，新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。
此前，为绕开10%红线，利用政府性基金预算安排支出责任成为地方政府的普遍选择。
前述分析报告中透露，截至2018年1月，292个项目拟从政府性基金预算、车购税补助、国开行贷款、农发行贷款等非一般公共预算渠道安排支出，共计1.1万亿元，个别项目支出责任甚至全部从政府性基金预算列支。
至2022年末，PPP投资额前三的省份是贵州、四川、河南。视觉中国/图
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十余万亿元存量项目待解
2023年2月，财政部PPP中心原主任焦小平接受纪律审查和监察调查。中央纪委国家监委官网披露，焦小平执行党中央决策部署走形变调，加剧政府隐性债务风险，制造金融安全隐患。
多位地方财政系统官员及PPP业内人士透露，2023年2月前后，PPP项目开始暂停进入财政部PPP项目库。
根据财政部规定，如PPP项目未能入库，地方政府就无法通过财政预算支出项目经费。换言之，暂停入库就意味着新的PPP项目无法落地。
2023年以来，福建、山西、内蒙古、广西、湖北、山东、重庆等地，均开展了对PPP项目的专项审计，部分地区还成立了审计整改工作专班。
例如，3月内蒙古赤峰市巴林右旗政府官网发文表示，旗财政局对在库的4个项目和已退库的17个项目进行核查，没有发现在库项目违法违规运作，没有形成地方政府债务，财政承受能力不存在风险隐患。
PPP行业停滞大半年后，终于迎来新机制的出台。
根据2023年11月国务院办公厅发布的指导意见，PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均按照新机制执行，新旧机制的分界线是2023年2月。
一位在某省财政厅PPP管理处任职的工作人员告诉南方周末记者，PPP新机制项目都是发改部门在负责，存量项目主要由地方政府处理，省级PPP中心负责指导和督促。
主管部门变更后，处置十余万亿元的PPP存量项目成为难题。
存量项目可分为三类：未开工、在建及运营中。未开工建设的项目最好处理，产生的费用最少，可以废标，整改后重新招标。
根据回报机制不同，PPP模式被划分为使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三大类。其中，使用者付费覆盖的项目较少，如部分高速公路、污水处理厂等；后两类则主要依赖财政资金支付。
根据财政部数据，截至2022年10月，政府付费及可行性缺口补助项目，占项目库投资额的90.4%。换言之，超九成的项目需依赖政府财政支出。
然而，受经济下行压力等因素影响，财政收入不及预期，一般公共预算支出能否保障PPP项目履约，对地方政府是较大考验。
郑泽告诉南方周末记者，有的政府部门提出，过去几年贷款利率降低，社会投资方的融资成本在下降，于是要求下调PPP运营项目收费价格，降低财政支出，“实际上，当时许多贷款签的是固定利率。”
对于已经运营的项目，政府与社会资本争议的焦点是收益率。在建的项目，则面临“生”与“死”的问题，牵扯到银行贷款能不能批下来、项目是否继续。
姚印是一家大型路桥企业的中层，公司上市多年。作为施工方，他参与过多个PPP项目建设。他介绍，因为公司规模较大，通常会把PPP项目投资、建设、运营都拿下，降低综合成本，提升利润率。
姚印告诉南方周末记者，过去一年多，公司有几个存量施工项目，都面临着银行暂停放贷的问题。有个项目年初放了一期贷款，第二期就停了，公司内部有声音想叫停项目，和当地政府沟通后，他们希望再坚持一下，“近期当地有PPP项目贷款落地，我们正在对接”。
“我们接收了几十个PPP项目纠纷，大部分能通过调解解决。”薛起堂解释，许多时候政府与社会资本方对政策理解不同，调解后，大部分还是能谈妥，但也出现过政府财政紧缺，无法履约，导致双方对簿公堂的情况。
9月10日，棕榈股份（002431.SZ）公告披露，下属公司莱阳棕榈五龙河生态城镇发展有限公司因参与实施的PPP项目协议产生纠纷，向山东省烟台市中级人民法院对莱阳市住房和城乡建设局、莱阳市人民政府提起行政诉讼。涉案金额达9.09亿元，占公司2023年度经审计净资产的27.65%。
棕榈股份称，莱阳住建局存在未按时提供土地及为项目办理相关符合规定的手续等严重影响项目实施的行为，属于严重违约，经催告后仍未能解决，以至于PPP项目无法实施须提前终止。
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新机制聚焦使用者付费
根据指导意见，新机制将聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本。
实际上，这部分项目占比不多，这意味着PPP行业的增长空间有限。根据财政部数据，截至2022年10月，使用者付费模式占项目库投资额的比例不到10%。
PPP新机制规定，政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
也就是说，政府付费项目仍将存在，但受到更为严格的限制；可行性缺口补助模式，则将消失。这样一来，能够防止政府支出责任过多、过重。
然而，姜凯介绍，补贴运营和补贴建设成本的界限很模糊，老百姓缴纳的水费中，假设一吨水有0.9元是污水处理费，最后给到运营方时，一吨是1.8元，“这算是补贴运营还是建设成本？”
多位业内人士介绍，新机制实施后，PPP项目明显变少，原先政府愿意兜底的部分消失了，社会资本将承担更大风险。
“污水处理厂最大的风险是没有水进来。”潘敬锋介绍，此前，污水处理厂的PPP项目，政府一般会设定个保底水量，相当于兜底收益，新机制实施后，没有了保底水量。
更为尴尬的是，存量或新实施的PPP项目，都将面临适用法律条文不足的情况。
指导意见发布后，明确了责任分工。PPP新机制的主导权从财政部变更至国家发展改革委。紧接着，财政部便废除了11条有关PPP领域的文件，横跨2015-2022年。
姜凯介绍，相关文件废除后，项目只能按照PPP合同执行，但在执行过程中，PPP项目绩效产出目标等内容没有了强制力，“只能在考核报告中表明文件作废，参照相关标准执行”。
根据指导意见，国家发展改革委要制定特许经营实施细则，指导各地区按照新机制要求依法合规、稳妥有序实施PPP项目，并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件。目前，实施细则等条款并未出炉。
长期以来，PPP领域都缺乏纲领性法律条文，更多依靠两个主管部门下发的文件。
2018年12月，国家发展改革委投资司副司长韩志峰在一场论坛上介绍，按照国务院的要求，国家发展改革委、财政部正在配合司法部抓紧起草PPP条例，争取尽快出台。
而时至今日，PPP条例也未能面世。郑泽向南方周末记者解释，这与各方利益不一致有关。
新机制之下，如果PPP条例能够出台，将有力保护各方利益，规范行业发展，进一步拓宽民间投资空间。
（应受访者要求，文中姜凯、郑泽、姚印为化名。）
文｜南方周末记者 吴超
