“做好地方附加税法的制定工作”，这一表述出现在2026年3月30日《财政部2025年法治政府建设年度报告》中。
这是中央层面首次提出制定地方附加税法，意味着一个新的税种即将诞生。
2024年党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》。其中写道：“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。”
也就是说，将这“一税两费”合并为新的税种——地方附加税。
根据税收法定原则，地方附加税征收前，须完成立法工作，或由全国人大及其常委会，授权国务院制定行政法规，先行实施。
目前中国有18个税种，其中土地增值税、消费税、房产税、城镇土地使用税尚未完成立法工作，仍以国务院行政法规为征收依据。
城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加，这“一税两费”都没有独立税基，是在增值税、消费税的基础上征收的。
在缴纳增值税时，会按比例缴纳附加税费。例如一个企业，缴纳增值税100元，同时需要缴纳“一税两费”10元左右。企业不用单独填报，它们随增值税、消费税一起征收，最后合并扣缴。
因此，随着增值税、消费税收入扩大，“一税两费”的收入也会水涨船高。2025年，全国增值税收入同比增长3.4%、消费税收入同比增长2%。
“一税两费”的规模有多大？
2025年，财政部数据显示，全国城市维护建设税收入5170亿元。教育费附加、地方教育附加，以增值税、消费税合计8.58万亿元为税基，分别按3%、2%的费率测算，收入共约4290亿元。三项收入约9460亿元，规模近万亿元。
若如此，地方附加税的规模将仅次于增值税、企业所得税、个人所得税、消费税，成为第五大税种。
“近水解近渴”
城市维护建设税，顾名思义，这笔钱用于城市的维护和建设。人们每天走的马路、路边的绿化带、街上的路灯、公厕……这些城市日常运转的“幕后花销”，有一部分就来自它。
城市维护建设税属于地方收入，根据其在市区、乡镇等不同区域，税率分为7%、5%、1%三个档位。2016年前，它需要专款专用，此后纳入一般公共预算统筹安排。
地方教育附加，是专门用于地方教育事业的一项政府性基金，从幼儿园到大学、从校舍维修到买仪器设备，都是它的支持范围。其费率由省级政府制定，一般是1%或2%，收入归地方。
教育费附加，也是专门用于地方教育事业的一项政府性基金，但主要用于改善中小学办学条件。其费率为3%，由国务院统一规定，但收入归属有差异。
如据福建省政府官网介绍，教育费附加收入中，铁道系统、中国人民银行总行、各专业银行总行、保险总公司缴纳的部分归中央财政，其余部分归地方财政。
多地也发文强调，教育费附加、地方教育附加收入，均不得用于发放工资福利和奖金。
总体来看，“一税两费”的收入主要归地方政府。
过去几年，地方财政正在承压。2025年中央和地方预算执行情况报告写道，受国际经贸环境急剧变化、物价低位运行、房地产市场仍在调整等因素影响，财政收入增长面临较大压力。
财政部数据显示，2025年全国一般公共预算收入21.6万亿元，为预算的98.3%，比2024年下降1.7%。其中，税收收入17.6万亿元，增长0.8%；非税收入4万亿元，下降11.3%。
2025年底召开的中央经济工作会议强调，重视解决地方财政困难，健全地方税体系。
地方附加税，成为弥补地方财政缺口的一个解法。
复旦大学经济学院教授刘志阔，其研究方向之一是税制设计。他向南方周末记者介绍，此次改革的核心目标，一是简化税制，整合繁杂的税费体系，提升透明度；二是费改税后，会打破行政性收费专款专用的属性，增强地方财政自主性。
山东财经大学财政税务学院副院长刘金东对南方周末记者解释，“一税两费”已经长期存在，计税基础和征管体系都相对成熟，只需要设定税率即可开始征收，对当前补充地方财力能够“近水解近渴”。
“一税两费”都有固定税率，且绝大部分已是地方收入。改革后，地方财政收入会增加吗？
其中关键在于“授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。这意味着，地方附加税率有浮动空间。
现有的“一税两费”税率、费率相加，总和在5%到12%之间。
刘金东测算了2019-2024年地方附加税的理论规模，以增值税和消费税总额为计税依据，按照10%、12%、15%、17%、20%五档税率计算。
如果税率达到20%，2023年、2024年地方附加税规模会突破1.65万亿元，将使其在地方税收收入构成中排名第二，仅次于增值税。
税率会如何确定？
2025年，浙江省绍兴市财政局课题组在一篇论文中写道，地方附加税的税率设计应充分考虑纳税人的承受能力，并确保税收不减少，最佳方案是遵循“税负平移”原则。
文章介绍，前几年全国“一税两费”的年平均税费率之和约为11.5%，建议将地方附加税的税率分为11%、11.5%、12%三档，具体执行哪一档由各省决定，“我省建议执行12%的税率”。
刘志阔预计，地方附加税的税率区间将在10%至12%之间。赋予地方政府一定的税率自主权，并将延续小微企业的税收优惠。
如何保证税率的合理性？
刘金东认为，中央政府应结合地方财政缺口、未来支出规划、本地经济集聚程度等指标，建立地方附加税税率综合评判指标体系，为各地制定税率提供参考，避免有些地方税率过高、过度征税，有些地方形成税收洼地，带来招商引资的“内卷式”竞争。
另一个关键考量是宏观税负，指一个国家里，所有人、企业缴纳的全部税收，占全国 GDP的比重。税负偏高会引发连锁反应，对社会经济发展造成多重不利影响。
“十五五”规划建议中首次提出，要保持合理的宏观税负水平。作为一个万亿级税种，地方附加税的税率，将直接影响宏观税负，因此税率制定需要慎之又慎。
2025年政府工作报告写道：“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。”
地方附加税以增值税、消费税为税基，消费税征收环节后移，是否会对地方附加税带来影响？
刘金东测算过，假定未来消费税的征收由生产环节后移至批发与零售环节，且征税范围与税率不变，其收入规模将因税基扩大而显著跃升。参照2023年数据，消费税征收环节后移，可为地方附加税带来686亿元至1372亿元的新增收入。
也就是说，除了直接提高税率，消费税征收环节后移也能显著增加地方附加税。
需要注意的是，前述关于地方附加税的测算，均基于一个前提——以增值税、消费税为计税依据。当前地方附加税改革尚未尘埃落定，仍存在其他制度设计的可能。
江西财经大学财税与公共管理学院教授万莹，长期从事财税理论研究。她向南方周末记者介绍，地方附加税改革，或许会有另一个方向，即将其调整为独立税种，赋予其独立税基，真正拓展地方税源。
