▲ 浮山县委办公楼内，县委宣传部机构改革“一对多”展示图。（南方周末记者李桂/图）
自2020年山西省率先启动人口小县机构改革，这场全国范围内的县域体制改革已进行六年有余。
2024年4月，中央编办组织启动了全国人口小县机构改革试点工作，党的二十届三中全会进一步明确提出“稳妥推进人口小县机构优化”的部署。在中央统一部署下，人口小县机构改革在从南到北、由东至西的行政区域内同步推进。
从实证研究的角度，改革的成效究竟如何？
中国社会科学院政治学研究所助理研究员刘朋朋给出了他的答案。《治理现代化研究》2026年第4期刊发了刘朋朋的论文《小县治理改革如何破冰提质？——基于663个人口小县的比较分析》。
基于人口小县公布的政府决算中的人员经费支出、独立编制机构数等数据，刘朋朋发现，现有改革大多采取精简合并党政机构和事业单位、大幅缩减机构数量和人员编制的做法，但财政供养人员总规模实际上并未大幅减少，不少地区的人员经费支出反而呈上涨趋势。
长期来看，伴随着人口小县人口规模的持续缩减，县域行政资源与人口体量不匹配的矛盾将进一步激化，仅依靠单一县域内部的机构精简改革，难以从根本上破解行政资源错配难题。
人口小县机构改革这一时代命题，到了审视改革路径的时候。南方周末记者近期专访刘朋朋。
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弥补“重大县、轻小县”研究短板
南方周末：为什么选择以全国663个人口小县为样本做这样一项系统性的比较研究？
刘朋朋：政策实践层面，人口小县机构改革被正式纳入基层治理现代化的重要议程。人口小县已经成为县域体制改革的关键试验场。如果只选取部分试点县做个案研究，很容易陷入“个案偏差”，把局部经验放大为普遍规律。
理论反思层面，要填补县域治理研究盲区。传统县域治理研究多聚焦经济强县、人口大县，长期忽视了人口小县“小体量、大架构”的体制错配问题，大样本能涵盖不同区域、功能等各类人口小县，完整呈现特殊县域的治理全貌，弥补学界“重大县、轻小县”的研究短板。
南方周末：你的研究将“常住人口20万以下”作为人口小县的界定标准，这个划分依据是什么？663个样本县是如何筛选出来的？
刘朋朋：主要是根据2014年国务院发布的城市规模划分标准，结合民政部公布的2020年县级行政区划单位，参照山西省、青海省等地人口小县机构改革实践，将常住人口20万以下的县界定为“人口小县”。根据第七次全国人口普查统计数据，共筛选出常住人口20万以下县级行政区划单位663个（剔除开发区等非县级行政区划单位）。
南方周末：这663个人口小县在区域分布、功能类型上整体呈现哪些特征？
刘朋朋：人口小县在区域分布和数量规模上呈现双重分化特征，西部地区集聚、中部和东北地区连片集中、东部地区零星分布的特征明显，人口集聚与稀疏分布并存。人口小县在国家和区域发展格局中承担的功能具有特殊多样性的特点，多属于国家重点生态功能区、粮食（油）主产区、革命老区、民族地区、边境地区、贫困地区、资源枯竭地区等功能地区，多重功能叠加属性特点突出，且不同县域地区功能多样性差异显著。
南方周末：通过哪些核心指标来衡量小县的治理困境与改革效能？
刘朋朋：第一是财政运行类指标，包括财政自给率、转移支付依赖度以及行政运行成本（包括人员经费和公用经费），用来衡量小县财政运行承载压力状况。第二是组织结构类指标，以财政供养人员比例、每万人财政供养人数、独立编制机构数、单位机构平均配备的行政人员数量等核心指标，主要用来衡量人口小县治理机构与功能脱耦的结构性矛盾。第三是人口结构类指标，用常住人口规模、人口流失率、少儿人口占比、老龄人口占比等核心指标来判断县域人口规模收缩实际程度及带来的影响。
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“小财政养大机构”
南方周末：“小人口、大机构、高成本、低效能”治理怪圈是如何形成的？
刘朋朋：简单来讲就是，县域人口规模持续缩减，而我国传统“上下一致、左右对齐”的机构设置模式导致小县治理结构设置冗余化、运行低效化。机构设置过多过细，则又进一步推高了行政运行成本，挤占大量财政资金，严重挤压了用于推动经济社会发展的财政可支配空间，进一步加剧县域发展滞后、人口外流。
这造就了人口小县普遍存在的治理悖论，也就是人口体量小、行政机构大、运行成本高、治理效能低的治理怪圈。这也是人口小县治理改革需要重点突破的核心症结。
南方周末：“吃饭财政”是大家对人口小县最直观的印象，你测算的结果是超七成小县财政自给率低于30%，部分县每万人财政供养人数超900人。这种“小财政养大机构”的局面，仅仅是人口少导致的吗？
刘朋朋：不能简单归因于人口减少，人口收缩只是把原有体制的结构性矛盾放大而已。该问题的根源是政府机构自上而下的同构性建制体制。不管小县人口怎么流失、事务怎么变少，部门架构、机构建制必须保持完整，不能随意撤销合并。这就出现了服务人口逐年下降，但财政供养规模居高不下的问题，直接推高了万人供养比例，造成人浮于事、行政资源闲置。
小县域配置大机构，易使原本少量、简单的事务被拆分到多个对应机构分管，进而形成“同一类事务分散在多部门”的职能碎片化现象。
职能的碎片化势必造成流程烦琐，导致跨部门事项变多，跨部门协同难度增大，进一步增加协调沟通成本。职能碎片化容易导致机构设置过多过细，容易造成多数机构“职能空转”，行政架构的“形式完整”远大于“履职实效”。在县域编制总量严控的刚性约束下，机构设置过多过细也势必造成编制资源大幅稀释，有限编制被分散到大量小机构，造成部门机构规模小、力量散、履职弱，形成机构臃肿、职能交叉、人员分散、效率低下、服务较差的治理梗阻。
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误区：将改革手段当成改革目标
南方周末：现在社会上有一种普遍认知，觉得人口小县机构改革就是“减机构、砍编制、降成本”。这种理解的误区在哪里？
刘朋朋：误区在于没有准确把握人口小县改革的目标定位，将改革手段当成改革目标。县域治理的有效性不取决于组织体系的完整程度，核心在于职能适配性，要看行政资源供给是否匹配本地人口、经济与属地功能，财政资源是否向民生基层倾斜，属地核心职能能否落地、公共服务是否可及，改革的最终目标是建成规模适度、权责清晰、成本可控、效能优先的简约高效治理体系。
南方周末：你的结论是“一刀切”的改革方案走不通，为什么？
刘朋朋：663个小县的人口从几万人到近二十万人，从GDP不足10亿元到超500亿元，从边境县、生态县到农业县、资源枯竭县，差异非常大。人口小县在人口规模、经济财政、功能定位、管理半径上差异显著，使得不同小县改革要解决的主要矛盾、可承受的改革成本、职能履行的侧重点、改革面临的风险点都会不一样。这些差异直接决定了各地改革的重点、难度与潜在风险不一样，也是“一刀切”改革方案行不通的根本原因。
南方周末：不同类型的人口小县，改革的核心矛盾分别是什么？比如东部经济较强的小县，和西部财政高度依赖转移支付的小县，改革的侧重点应该有什么不同？
刘朋朋：东部经济较强小县的核心矛盾是职能配置滞后于高质量发展需求，改革重点不在压减机构编制，而在于优化部门协同、提升公共服务精细化水平。西部高度依赖转移支付的小县主要矛盾集中在财政供养失衡、机构碎片化与编制稀释，改革应以控成本、盘存量为主，整合冗余机构、优先兜牢“三保”底线。边境与重点生态县要平衡机构精简和特殊属地职能，重在内部流程再造，守住戍边、生态管护核心职责。地域辽阔、人口分散县域，则要着重破解治理半径大、服务可达性不足难题，探索跨区域联合治理。
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改革成效低于预期
南方周末：目前全国已有97个人口小县完成了机构改革，山西等地的试点也推进了数年。你在论文里的结论是，现有试点的“缩编节支”效果并不理想。为什么这么说？
刘朋朋：从地方改革实践来看，缩减人员、编制，实质上缩减的仅是单个部门的人员编制和领导职数，人员安置划转也更多是在党政机构与事业单位之间的岗位调整、身份转换，并不涉及体制外的人员外流，财政供养人员的总规模实际并未减少。部分地区通过采取自然减员（退休、调离等）、“退三进一”（出现三个编制空缺时只批准一个新增招录或补充名额）等方式以实现逐年减员，但财政供养减负成效远低于预期目标。
南方周末：能举个具体例子吗？
刘朋朋：以山西省浮山县为例，2020年浮山县党政部门精简38%、县直事业机构精简78%。改革完成后，公用经费支出规模依旧高于改革前水平，到2024年，公用经费支出达3638万元，比改革前2019年的公用经费支出规模高158万元。
再比如，山西省娄烦县2022年机构改革缩减党政部门13个、事业单位29个，但公用经费支出规模却居高不下，到2024年，娄烦县公用经费支出增长到3291万元，比改革前的2021年高出1100余万元。
南方周末：这是什么原因造成的？
刘朋朋：在改革过程中，由于对人员分流安置、资源配置重构等成本管控不到位，导致人员分流成本过高，行政资源闲置与需求错配造成资源利用率低、浪费严重，致使改革显性成本和隐性成本大幅上升，对冲了编制缩减所产生的成本控制红利，导致实际行政成本并未减少，甚至出现增加。
南方周末：在全国人口负增长、县域人口持续外流的大趋势下，未来常住人口20万以下的人口小县数量会继续增加吗？
刘朋朋：还会进一步增加，部分县域人口还将继续萎缩，行政资源与人口体量不匹配的矛盾会进一步加剧。
南方周末：最终要建成的与人口规模相适配的简约高效治理体系，应该是什么样的？
刘朋朋：人口小县治理改革本质上是对传统“按层级定机构、按对口设部门”制度惯性的突破。从基层治理现代化视角来看，基层治理现代化不是机构越完备越好，而是要追求治理供给与治理需求相匹配。
人口小县改革的样本意义在于直面人口负增长时代县域收缩的时代命题：治理架构是否必须和行政层级严格一一对应。简约高效的县域治理体系，不机械追求机构完备，而是推动机构编制匹配本地人口、地域与特殊功能，理顺上下级权责，破除上下对口刚性约束，把行政成本控制在财政承受范围内，最终以职能落地、公共服务可及、群众诉求有效回应作为根本标尺，实现行政资源供给和县域真实治理需求的精准适配。
