2026年1月，陕西省汉中市汉台区政府官网发布消息：面对乡村学校生源锐减、编制闲置，城区学校学位紧张、师资短缺的鲜明反差，汉台区委编办测算后，推动撤销了6所几乎没有学生的“空壳学校”，并从16所持续萎缩的学校核减编制。这些回收的编制悉数补到学位最吃紧、师资短缺的城区学校。
当地教育决策者把这番调配比作将闲置的“兵”调到“前线”。
出生率下行让全国小学招生规模进入下降通道，但学龄人口的变化并非“齐刷刷变少”。出生人口回落叠加人口迁移，令不少地方同时面临“校舍空置”与“学位紧张”并存的结构性矛盾，教育资源配置的底层逻辑正在重写。
2026年6月11日，国务院常务会议审议通过《教育发展“十五五”规划》，明确提出“要优化教育资源统筹布局，健全适应学龄人口变化的教育资源配置机制”。
“信号很清晰，教育资源配置不再被动跟着学龄人口跑，而要主动预判、前瞻布局。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、教育学院副教授吴秋翔向南方周末记者解释，一方面要全域统筹，打破学段、城乡和行政区划壁垒，纠正教育资源的空间错配；另一方面要推进机制化建设，建立学龄人口动态监测体系和跨区域余缺调剂机制，以适配小学、初中、高中依次达峰的“排浪式”人口特征。
2024年5月20日，安徽省安庆市太湖县汤泉乡蔡畈小学全家福，一个老师六个娃。（视觉中国/图）
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城区局部紧缺
2026年1月，东北师范大学教育学部副教授秦玉友等人发表了一篇《“十五五”时期优化区域基础教育资源配置研究》的文章。文中，他们根据国家统计局公布的数据和毛入学率预测，2026年小学入学人数约为1234万人，比2023年1877.88万人的峰值低33%；到2029年将进一步降至928万人。
不只是小学，从更大范围来看，全国学龄人口的“波峰迁移”时间线早已基本明确。
据教育部信息，小学在校生规模已在2023年达峰，初中预计2026年达峰，高中将于2029年达峰，高等教育学龄人口则在2032年达峰。
业内人士将学龄人口的趋势特征概括为“梯次变动、错位达峰、区域分化”。其中，区域分化，备受业界关注。
华南师范大学教育科学学院教授刘善槐告诉南方周末记者，学龄人口总量下降与人口迁移的叠加效应，导致各省份、各区县的趋势可能截然不同。东北、西北的一些地区学龄人口早已处于下降态势，出现“空壳学校”。
而人口迁移成为放大区域差异的重要变量。刘善槐分析，从人口流动趋势来看，县域内向县城聚集，省内向省会聚集，跨省向长三角、珠三角、京津冀聚集。优质资源分布不均衡，主城区学校越好，虹吸效应越明显，进一步加剧教育资源紧张。
在城镇化与学龄人口“排浪式”变化的双重浪潮中，一个结构性困境在多地集中显现：乡村学校“空壳化”，校舍空置、生源枯竭、编制闲置；城区学校“饱和化”，学位和师资紧张、入学规则持续收紧。
浙江宁波宁海县教育局在2025年就曾指出，城镇化与新旧城改造推动农村人口向城区集聚，县域学位总量虽可满足需求，但区域性短缺突出：农村生源减少，城区局部紧缺。
此外，各地达峰时间并不完全一致。秦玉友等人调研发现，浙江嘉兴海盐县随迁子女持续流入，初中在校生峰值预计出现在2029年，比全国晚约3年。
在吴秋翔看来，这种结构性的矛盾，若短期内不落地教育资源动态配置机制，一方面会持续产生大额无效基建投入，造成财政资金浪费；另一方面，热门区域学位缺口会持续拉大，催生择校热、学区房固化等衍生社会问题。
他认为，原有按照固定行政区划和常住人口静态核定编制及规划校点的模式已经失灵，必须依靠统筹布局重塑资源空间分布，全域统筹调配师资、校舍、经费等核心教育要素。
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强化资源弹性调配
实际上，2025年中央经济工作会议、2026年国务院政府工作报告均提出推进教育资源布局结构调整，健全与人口变化相适应的教育资源配置机制。
教育部基础教育司司长田祖荫2026年1月撰文指出，为适应学龄人口变化，建立健全更加合理高效的教育资源配置机制，教育部部署在部分省市开展市县结合管理体制改革试点、小班化教学改革试点。
吴秋翔认为，要让机制建设“跟得上变化”，关键是构建“监测—预警—响应”闭环，健全多源学龄人口监测体系，提前2至3年准确预判峰值；同时坚持“钱随人走、师随生走”，强化资源弹性调配。
他以浙江省杭州市萧山区为例分析，作为人口持续净流入的都市新区，当地生源呈现初中高峰先行、高中高峰滞后的典型特征。若传统初高中分开建校，容易出现前期学位紧张、后期校舍空置的双重问题。
对此，当地探索“潮汐学校”，借鉴潮汐涨落规律的新型学校建设模式，核心是“集约建设、弹性使用”。如万向中学在规划初期即按高中标准、容积率上限建设48个班级，在初中入学高峰期优先用于满足初中学位需求，待高峰过后，再逐步转换为高中学位供给。
同时，当地还布局“潮汐教师池”。未来初中学龄人口高峰过后，初中教师可通过教师资格证审核、教学测试等专项评估，动态转岗为高中教师。
教师编制同样是重点。吴秋翔指出，教师编制作为牵动薪酬待遇、社保保障、职称评聘、专业培养全链条的核心支点，不能继续沿用“一校一编、固化锁定”的传统管理模式，必须以编制统筹改革打通师资跨区域、跨学段调配堵点。
宁波大学教师教育学院特聘研究员周建华参与了宁波市江北区、鄞州区和慈溪市三地的教育“十五五”规划编制。他向南方周末记者介绍，在教师编制上，当地小学教师基本停招，缺口由初中教师补充。新建的小初贯通学校，不再按学段分别核定编制，而是根据学校总需求统一配置“全学段”教师。
例如，如果某学校缺5名小学数学教师和3名初中数学教师，教育局直接配8名初中数学教师，由学校自行跨学段调配。
编制统筹的难点在于，编制传统上“落到单位”，调整相对滞后。宁波鄞州区探索五大片区集团化办学，建立教师编制“周转池”由片区统筹，实现片区内盘活。周建华将其概括为“编随人走，动态供给”。
这些地方实践与浙江省层面的改革形成呼应。
据公开报道，2021至2023年，浙江全省各设区市通过跨县域周转调剂等方式，统筹4.4万余名编制用于中小学教职工编制达标和“民转公”等工作；2024年又安排4000名周转事业编制，对外来人口多、编制紧张的设区市给予支持。
在周建华看来，地方早已在主动探索，《教育发展“十五五”规划》中的部署是对基层经验的确认与推动。“每个地区的人口结构、产业吸引力和财政状况不同，不存在统一方案，‘因地制宜’仍是核心原则。”他说。
