在相当长的一段时间里，全国政协委员、上海应用技术大学校长汪小帆感受到，应用型高校陷入“夹心层”的困境：创新科研难与研究型大学竞争；人才培养和技能训练，又未必像技能型院校那样定位明确。
在这种“夹心层”困境中，汪小帆告诉南方周末记者，应用型高校大多选择朝着研究型大学的目标发展，这与长期以来高校同质化的评价体系有关。
这并非应用型高校独有的困境。同济大学教育评估研究中心主任樊秀娣表示，长期以来，高校存在分层格局。她观察到，专科院校希望升格本科，学院希望更名大学，特色型高校不断向综合性、研究型大学靠拢。原本各有侧重的高校，逐渐挤向了相似的发展路径。
教育部数据显示，2025年，我国高等教育毛入学率达到61.3%，在学总规模4873万人，全国共有高等学校3167所。随着高校数量和规模不断扩大，如何让不同类型的学校找到各自的定位，已成为高等教育发展绕不开的问题。
2026年9月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于分类推进高校改革的意见》（以下简称《意见》），对分类推进高校改革作出系统部署。《意见》指出，要科学构建高校分类发展体系，区分综合性、特色化基本方向，确立高校分类框架，根据隶属关系建立多元适配的高校分类模式。
次日，教育部发展规划司司长郭鹏在国务院新闻办公室召开的发布会上表示：“这样大的高等教育体系不能只有一个赛道、一种模式，需要分类施策，更好发挥各类高校功能，更好适应经济社会多样化需求。”
结构性不适配
事实上，推进高校分类改革已持续多年。
早在2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就提出“建立高校分类体系，实行分类管理”，并要求高校“克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流”。
2017年，教育部明确将高校分为研究型、应用型和职业技能型三类。
研究型高校以培养学术研究的创新型人才为主，开展理论研究与创新；应用型高校主要从事服务经济社会发展的本科以上层次应用型人才培养，并开展社会发展与科技应用等方面的研究；职业技能型高校主要培养面向生产管理服务一线的专科层次技能型人才。
2024年，分类推进高校改革发展写入《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》，再次明确高校“研究型、应用型、技能型”的基本办学定位，强调要区分综合性、特色化方向。
直到2026年，《意见》首次从中央层面对分类推进高校改革作出系统部署。
“这不是一次简单的高校重新分类，而是高等教育规模扩张之后的结构性改革。”长期关注高等教育评价的华中师范大学教育学院副教授程哲向南方周末记者分析。
在程哲看来，过去高等教育资源相对稀缺，首要任务是让更多人有机会接受高等教育，解决“规模够不够的问题”。进入普及化阶段后，重点转向了解决“结构合理不合理、供需匹配不匹配、不同高校能不能各展所长”等问题。
改革要回应的，是当前人才培养与经济社会需求之间的错位。
这种错位也推动高校加快调整专业结构。教育部数据显示，“十四五”期间，全国高校新增本科专业布点1.02万个，同时撤销或者停招1.22万个，累计专业调整比例已经超过30%，2026年高校专业调整比例首次超过10%。
专业增减只是表层变化。程哲认为，更深层的问题是，高校的人才培养结构能否跟上产业结构、职业结构和技术结构的变化。
高校之外，一些企业已直接参与人才培养。樊秀娣注意到，科技和产业发展加快，一些企业开始根据自身需求培养人才，甚至需要“自己来办大学”。
她强调，社会既需要研究型、学术型人才，也需要技术开发和技能型人才。只有形成多元、合理的人才结构，才能适应社会快速发展的需要。
“都是在一个篮子里评价”
高校即便被划分为研究型、应用型、技能型，但在现实中，分类往往容易滑向分层。
樊秀娣表示，在“高校歧视链”中，研究型常被认为比应用型、技能型“高一等”。她指出，从基础教育阶段开始，社会便形成了对学校的等级观念，“大家拼命要考名校”。到了就业阶段，招聘、落户等环节对不同层次高校的区分，又进一步强化了这种分层。
“有身份就可以带来更多的资源投入。”樊秀娣说。对高校而言，更高的学校身份能在课题申报、经费投入等方面获得更多机会。过去，高校的经费支持也更多集中于研究型高校。
而相对统一的评价体系又加剧了这一趋向。
樊秀娣强调，期刊论文、科研项目、科研平台、奖项以及高层次人才等指标，常被用来衡量高校的办学水平。当这些指标关系到学校的资源获取、社会声誉乃至发展空间时，高校自然会围绕它们配置资源。即便办学定位不同，高校也不得不按照相似的标准证明自身的“发展水平”，来获取更好的资源。
对于应用型高校而言，这种趋同尤为明显。
作为全国政协委员，汪小帆在2025年提交过一份关于加快推进高水平应用型高校建设的提案。他认为，用同一把尺子衡量所有本科高校，容易导致应用型高校追逐研究型大学的评价指标，进而偏离自身办学特色。
他举例，学科评估已经进行了五轮，但评价仍然重点关注重大奖项和项目等学科建设指标，“都是在一个篮子里评价”。
在汪小帆看来，在过去高等教育资源不足时，建立统一的办学标准有其必要性，有助于守住质量底线。但进入普及化阶段后，高校还把大量精力用于满足这些“升级”条件，本应该投入到区域产业服务、应用技术研发和人才培养上的资源就可能受到挤压，在一定程度上淡化了应用型高校服务区域经济发展的使命。
上海应用技术大学也经历了这样的发展过程。汪小帆介绍，学校于2000年由三所高等专科学校合并组建，2016年由学院更名为大学，2021年获批博士学位授予权，前后用了大约二十年时间。
汪小帆认为，对于一些应用型高校来说，“学院能不能更名大学，能不能变成硕士或博士授予单位”，会在某一段时间里成为学校发展的中心任务，而服务区域经济社会发展就难以成为重要使命。
因此，他建议，参照“双一流”和“双高”建设计划，设立专门的高水平应用型高校和专业建设计划，为应用型高校提供支持。
这一思路也出现在此次改革的政策安排中。教育部发展规划司司长郭鹏强调，教育部将针对应用型高校实施“双优”建设计划，“十五五”期间，支持建设200所左右高水平应用型本科高校、若干优质特色学科专业，服务区域创新体系建设。
改变评价的尺子
多位受访专家告诉南方周末记者，要避免“分类变分层”，关键在于改变用“一把尺子”评价所有高校的做法。
“评价一定是要分开的。”樊秀娣提出，应针对不同类型高校设立不同的评价标准：研究型高校重点考察创新能力与学术指标，应用型高校侧重技术转化与应用能力，技能型高校突出技能操作水平。标准各有侧重，不同类型的高校才能在各自赛道上竞争，都有机会成为各自领域的一流大学。
评价的尺子变了，资源配置也需要跟着改变。
在程哲看来，研究型大学更需要高水平实验平台、基础研究投入和博士生培养支持；应用型高校则可能更需要产业学院、工程实践基地和技术转化条件支持；技能型高校则需要高水平实训基地、先进生产设备以及“双师型”教师队伍建设。
“更重要的是，要让分类进入大学内部，尤其是进入专业、院系、教师和资源配置之中。”程哲说。
上海较早开始探索高校分类管理。2015年，上海就提出实行分类管理、分类评估、绩效拨款。2018年，上海进一步将高校分为学术研究型、应用研究型、应用技术型、应用技能型四类，再按照综合性、多科性、特色性划分，形成“十二宫格”分类体系。
到2020年，上海对62所高校办学水平和办学绩效进行整体评价。评价结果不仅作为政府经费投入、基础设施规划、招生计划、人事编制等资源配置的重要参考，也用于高校党政负责干部的绩效考核。
在上海应用技术大学，评价方式的变化从一项奖励政策的取消开始显现。
汪小帆于2023年到任上海应用技术大学校长后，推动取消了学校层面原有的论文奖励政策。此前，教师发表不同分区的SCI论文等，可以获得相应奖金。如今，学校对教师的评价不再单纯侧重论文、科研经费和课题项目，而是加强对教育教学改革和社会服务等工作的激励。
“我们没有非升即走，青年教师投入教学改革、做好企业服务，同样可以据此申报副教授、教授。”汪小帆说。
到2025年，上海启动推进高等教育“一校一策”综合改革，并遴选5所市属高校开展应用型本科人才培养模式改革试点，推动高校从“学科逻辑”向“产业逻辑”转型。上海应用技术大学成为试点之一。
汪小帆介绍，学校在改革中进一步明确了“为产育人”的定位，依托香料香精技术与工程、化妆品技术与工程等优势学科，将服务方向聚焦于上海美丽健康、智能制造和先进材料产业。
考核的尺子也在调整。汪小帆介绍，目前上海市对应用型高校的考核已经取消论文数量指标，对专利的考核也从数量转向转化比例。
这也意味着，学校需要回答的问题变了。在汪小帆看来，应用型大学不必与研究型高校比拼论文数量，也不必与技能型高校竞争单项技能，而应当关注能否解决产业中的具体问题，学生是否真正具备技术应用能力。
但校园里的评价标准变了，考生和家长选择大学的标准未必随之改变。
汪小帆认为，层级观念较难改变。大部分考生仍会依据成绩选择排名靠前的大学，而这些大多为研究型大学，“这可以理解”。
这也是程哲担心的另一重改革阻力。需要改变的不只是高校的评价和资源分配，还有社会对于“好大学”的想象。“如果社会始终只有一种大学成功标准，那么高校最终还是会重新挤回同一个赛道。”
汪小帆则将目光投向人才评价的变化。他认为，随着智能时代到来，人才评价正逐渐从学历本位转向能力本位。当不同高校都能办出特色，公众对不同教育路径有了更多了解，“上应用型高校就不再是考不上研究型大学的无奈选择”。
