▲ 呼和浩特城市的道路两边，随处可见有关创建全国文明城市的标语。（南方周末记者李桂 / 摄）

　　延迟近两年后，2025年5月23日，第七届全国文明城市认定情况揭晓。当天，全国精神文明建设表彰大会在北京召开，45个地级及以上城市被授予全国文明城市称号。

　　呼和浩特成为本届唯一入选的省会（首府）城市。“我们努力了很久，底子特别差，做到这一步，真的很难。”2025年4月，获悉呼和浩特被提名时，一名本地干部对南方周末记者说出了这样的想法。

　　全国文明城市被视为反映城市整体文明水平的最高荣誉称号。2005年首次表彰至今，全国累计有190个地级市、省会（首府）城市被授予该荣誉称号。

　　此前一般每三年认定一次，但第七届和第六届之间隔了5年。延迟的两年间，测评体系发生了重大变化。

　　多名熟悉全国文明城市创建的人士均表示，“瘦身、减负、少测、低扰、降噪、提质”，成为本次认定一再被强调的原则，相比往届，第七届的“一票否决”项也大幅减少。

　　1

　　历届最多

　　中国文明网公布的数据显示，共有202个城市被认定命名为第七届全国文明城市，数量为历届最多。

　　作为本届唯一入选的省会（首府）城市，呼和浩特的创城工作，始于2012年。按照2013年呼和浩特创建全国文明城市动员会确定的目标，呼和浩特计划在2014年获得“全国文明城市”提名资格，2017年创建成“全国文明城市”。

　　呼和浩特制定的时间表，和全国文明城市的创建流程有关。

　　中央文明委明确，全国文明城市的考核工作依照《全国文明城市测评体系》进行，每三年评选表彰一次。在三年创建周期内，各省、自治区、直辖市择优推荐一批全国文明城市提名城市。中央精神文明建设指导委员会办公室（以下简称中央文明办）每年对提名城市组织第三方测评，以三年测评加权平均成绩作为评选新一届全国文明城市的基本依据。

　　这意味着，理论上，全国文明城市从开始创建到获得命名至少需要6年。

　　在呼和浩特召开创城动员会的2013年，全国28个省会（首府）城市中，已有四川成都、江苏南京、广西南宁等12个省会（首府）城市创建成功。在内蒙古，包头、鄂尔多斯、满洲里等已经获得称号，赤峰、通辽等获得了提名资格。

　　2014年，呼和浩特如期取得第五届全国文明城市提名资格。不过，从“获得提名资格”到“创建成功”，呼和浩特又用了11年。

　　《内蒙古日报》在报道中介绍，在2025年5月23日举行的全国精神文明建设表彰大会上，呼和浩特市等7个城市一举入围第七届全国文明城市，入围数量超越此前6届总和。

　　不仅内蒙古，就全国而言，被认定命名的第七届全国文明城市的地级市数量，也为历届最多，除了呼和浩特，还有44个非省会地级市。同时，还有15个直辖市城区、142个县级市和县被认定为第七届全国文明城市。

　　202个城市入选第七届全国文明城市后，算上303个经复查确认保留荣誉称号的往届全国文明城市，全国文明城市的总数达到505个。

　　值得注意的是，在此次新增4个城市后，安徽省内16个地级市均为全国文明城市，成为继江苏、浙江之后，第三个实现全国文明城市地级市“全覆盖”的省份。

　　此外，福建省厦门市、浙江省宁波市、广东省深圳市、广东省中山市、山东省烟台市等5座城市为2005年就入选的第一届全国文明城市。它们通过了历届复查，实现了全国文明城市称号的“七连冠”。

2025年4月2日，呼和浩特市玉泉区通顺街小学的学生在放飞纸鸢。（视觉中国 / 图）

　　2

　　欠发达地区的“机会”

　　纵览第七届全国文明城市名单，历经4届创建周期的呼和浩特创城过程具有样本意义。

　　“有很多方面先天不足，都是失分项。”2021年9月，时任呼和浩特市创城中心副主任徐勇在接受《内蒙古日报》采访时表示，“拿绿化率来讲，南方城市很容易拿到满分，但在呼和浩特市，种活一棵树要付出相当大的努力。”

　　呼和浩特某事业单位工作人员张伟（化名）觉得，长期以来，整个城市的卫生极差，到处都是烟头、纸屑，长期存在的道路交通拥堵问题，也是其创城的障碍。

　　呼和浩特本地的一名干部也认为，呼和浩特“城市规划有点问题”，“全是路口，比较堵；道路也窄，没法扩”。

　　不过，到了第七届全国文明城市的创建周期，前述情况都有了明显改善。2023年8月，呼和浩特市文明办在一篇文章中介绍，呼和浩特的经济社会发展、城市面貌、市民素质、社会文明程度和城市的影响力竞争力等各方面都得到了极大的提升。

　　除了呼和浩特，在省会（首府）城市中，创城周期相对较长的还有云南省昆明市、甘肃省兰州市和山西省太原市。

　　2007年，昆明启动全国文明城市创建工作，2011年获得提名资格。历经四个创建周期后，2020年，在第六届全国文明城市的评选中，昆明入选。和昆明同一年获评的兰州，创建工作则始自2005年。

　　在省会（首府）城市中，太原创城的经历略显特殊。2018年，太原获得了全国文明城市提名城市的资格，并参与了第六届、第七届全国文明城市的创建。

　　太原市一名知情人士向南方周末记者透露，第六届创建原本是太原“投资投入最大、信心最足”的一届，太原市委原副书记李新春在2020年11月透露的数据显示，第六届全国文明城市创建以来，太原投入了844亿元加强基础设施建设。

　　“后面投资相对少点，但还是想评，结果也没评上。”该知情人士带有遗憾地说。在刚刚公布的第七届全国文明城市名单中，仍无太原。至此，太原也成为唯一未获得全国文明城市称号的省会（首府）城市。

　　如何理解创城对一座城市的重要性？从各地成立的创城领导小组可见一斑：在全国多个地区，“创城”都被当成“一把手”工程。

　　呼和浩特成立了由市委主要领导任组长的争创全国文明城市工作专班和正处级精神文明创建中心；“创建全国文明城市”相关内容，也连续13年被写入了政府工作报告。

　　相较于诸多以地方经济发展为基础的排行榜或荣誉称号，全国文明城市的认定从社会治理的角度，给予了经济相对不发达地区一些“露脸”的机会——这个认定原则，也在测评体系中得到体现：基本不涉及经济指标。

　　曾任北京师范大学政府管理学院讲师的刘志鹏曾以2000-2017年间333个地级市的数据为样本，系统研究过包括全国文明城市在内的示范城市评比。

　　其研究结果显示，参加示范城市评比已经成为地方政府工作的重要组成部分。其主要动机，一方面是缓解公众对于经济发展和社会稳定方面的不满，另一方面则是通过开展评比，建立组织内部上下联动的关系。

2020年5月29日，江苏淮安洪泽区开展捡烟头兑换物品活动，助力创建全国文明城市。（视觉中国 / 图）

　　3

　　变化最为明显

　　第七届全国文明城市有诸多特殊之处：不仅数量最多，与上一届认定结果公布所间隔的时间也最长。

　　吴刚（化名）是中部某自治州宣传部文明创建指导科副科长，在他的印象里，这和全国精神文明建设工作的“改进创新”有关。创建文明城市是精神文明建设的主要形式之一。

　　中央文明办每年会对提名城市组织第三方测评，但开展测评的时间，尚无明文规定。

　　在实践中，三年测评周期的前两年，测评大都在7月至9月进行，次年一季度公布测评结果。略显特殊的是第三年，其结果将在该年年底公布。此后，中央文明办会根据三年测评总成绩对城市进行排名，得出入选城市名单并公示，再进入后续的授予程序。

　　第七届全国文明城市的创建周期为2021年至2023年。按照惯例，获评的城市名单应在2023年年底公布。但公开信息显示，2022年3月，中央文明办公布2021年全国文明城市年度测评结果后，直至2024年1月，才公布2022年的测评结果。

　　也是2024年1月左右，吴刚得知了“全国精神文明创建工作在改进创新”的事情，但“方案一直没确定”，“我们一直在和省里保持沟通、询问进展，省里也在等中央文明办确定，包括测评怎么组织、依据的是哪一个体系。”

　　全国文明城市的考核工作依照《全国文明城市测评体系》进行。中部某市连续四届蝉联了全国文明城市称号，熟悉该市文明创建的相关人士告诉南方周末记者，每个创建周期内，不同组别的参评城市将使用同一套测评体系。不过，体系的细则，每年会根据中央对创建工作的要求和情况变化进行调整。

　　以呼和浩特为例，其历经了四届创城周期，适用的测评体系也在不断变化和调整。

　　比如，其参与创建的第五届全国文明城市，认定的主要依据《全国文明城市（地级以上）测评体系（2015年版）》由12个测评项目、90项测评内容、188条测评标准构成。但到了第六届2018年版的测评体系，测评内容变为88条，测评标准为180条。

　　和往届相比，第七届全国文明城市的认定是测评体系变化最为明显的一届。

　　相较于2018年版，2021年版的测评项目和测评内容都作了精简。在第七届全国文明城市考评周期内，随着评估时间的延后，测评体系再次发生了较大变化。

　　上海华夏社会发展研究院院长鲍宗豪是《全国文明城市测评体系》2005年、2008年、2011年、2015年版首席专家，也指导过多个城市“创城”。他向南方周末记者介绍，受反对形式主义、基层减负、测评方法调整等多种原因影响，测评体系反复调整了近一年，直至2024年年底才完成第三次评估。

　　《人民日报》在报道中公布了更具体的评估时间：2024年11月至12月，中央文明办委托国家统计局组织实施第七届全国文明城市创建第三次评估。

　　此前于2023年底印发的《改进创新精神文明创建工作方案》提出，要按照“瘦身、减负、少测、低扰、降噪、提质”原则，对精神文明创建活动进行全面改进创新，坚决防止“一刀切”、层层加码等形式主义问题，减轻基层负担和压力。

　　吴刚表示，第七届全国文明城市第三次评估采用的是《全国文明城市（地级以上）测评体系（2023版）》。其测评标准为历年最少，甚至不足2021版测评标准的一半。

　　鲍宗豪介绍，此次评估更多采用随机调看视频监控、查看12345便民服务热线办结事项满意度等方式开展，减少了网上申报材料和实地测评的内容。以往的评估会通过问卷调查确定居民的满意度，新的测评体系加入了查看12345便民服务热线办结事项满意度的方式。

　　多名参与全国文明城市创建的人士均表示，修改后的测评体系更注重实际，“少了很多形式上的东西”。

　　吴刚举例，在以往的评估中，涉及交通路口、主次干道等点位的评估，需要人“实地去数”，“比如看十分钟内有多少人闯红灯、有多少人没按照交通信号灯横穿马路等”。测评体系调整后，工作人员可以通过随机调取路口监控视频的方式完成前述测评。

　　这也意味着，评估有更多不确定性，更多的工作将放到日常。

　　“以前我在评估的时候动员一些志愿者或者干部上街，就可以大幅度地减少不文明现象，我们可以突击性地做一些工作。但按照现在的测评要求，他可以直接调任何时间段的监控信息，这就要求把日常的工作抓好，所以对城市的精细化管理要求还是很高的。”吴刚补充，“看似工作量减少了，但对工作的要求、标准，还是提高了。”

2020年4月26日，沈阳举行“创建文明城 志愿者在行动”系列活动。（视觉中国 / 图）

　　4

　　负面清单：40条变7条

　　在第七届全国文明城市表彰的名单中，中部A市是唯一一座两次入选全国文明城市的地级市。

　　2011年，A市入选第三届全国文明城市；2022年4月，A市被取消全国文明城市资格。随后，市委书记连夜召开了市委常委会（扩大）会议，宣布开启新一轮创建工作。被“摘牌”约20天后，中央文明办同意将A市列入第七届全国文明城市提名城市。此后，A市入选为第七届全国文明城市。

　　A市被取消“全国文明城市”称号，和“负面清单”有关。

　　2004年9月，中央文明委颁布了《全国文明城市测评体系》（试行），该版测评体系并未有明确的“负面清单”。不过，其在“说明”中明确，申报前12个月内党政主要领导无严重违纪、违法犯罪；未发生有全国影响的重大安全事故、重大刑事案件等的城市，才能申报全国文明城市。

　　2005年9月，首批全国文明城市名单公布后，中央文明办相关负责人在答记者问时透露了另外两项可能影响全国文明城市资格的指标，涉及指定项目的评分和地方党委政府副职以上领导干部。

　　负面清单首次成体系出现在《全国文明城市测评体系》中，是2015年。该版测评体系设置了《全国文明城市创建动态管理措施》。其中，“发生有全国影响的重大安全事故”“发生有全国影响的重大食品药品安全事故”“发生影响恶劣的黄毒赌案件”等13个项目属于“一票否决”。

　　随着全国文明城市认定工作的不断推进，负面清单的事项亦有多次调整。到了第七届，《全国文明城市（地级以上）测评体系（2021版）》的负面清单内容共有40条，其中23条涉及取消或停止资格。

　　其中，党委政府“一把手”发生严重违纪或违法犯罪，入选城市会被停止资格，提名城市会被扣分或取消资格。党政班子其他成员发生严重违纪或违法犯罪的，仅扣罚测评成绩的分数。

　　《全国文明城市（地级以上）测评体系（2023版）》的负面清单保留了7条内容，删除了“地方党委政府一把手严重违纪或违法犯罪”相关内容。此外，负面清单也不再涉及辖区内非法宗教活动、全国未成年人思想道德建设工作、创建满意度等相关内容。

　　南方周末记者观察发现，城市处于创建的不同阶段，同一个负面清单事项对其的影响也不尽相同。

　　某全国文明城市文明办主任曾在接受南方周末记者采访时表示，比起创建失败，创建成功后因故被停止或取消资格更严重。“前面无非是能力问题，后面就是工作态度的问题。上一届创上了，你没守住，那这是你的工作态度不对。”

　　据南方周末记者不完全统计，迄今，包括河北唐山、山西长治、黑龙江伊春、江西南昌、内蒙古包头、山西孝义、广西南宁等在内，至少有35个城市的“全国文明城市”资格曾被停止或取消。其中，唐山和长治的全国文明城市资格迄今仍未恢复。

　　城市被停止或取消全国文明城市资格，面对的是两种不同的处理方式。前者“留有余地”，只要整改并通过验收后，就可以恢复称号；后者意味着此前的创建工作成果付诸东流，必须要经历至少3年的创建周期，才可能再次获得称号。

　　文｜南方周末记者 李桂