悬置多年的提高养老保险统筹层次改革，将在2020年迎来收官之年。

　　据21世纪经济报道记者不完全统计，从今年1月1日起，包括山东、江西、广西、宁夏、安徽、山西6个省份，开始启动实施企业职工养老保险省级统筹。加上2019年已出台省级统筹方案的广东、湖南、贵州、江苏等地，从公开信息来看，全国至少有10个省份已在推进养老保险省级统筹。

　　这意味着，养老保险全面实现省级统筹，正在全国范围内以前所未有的速度在推进。按照国务院定下的目标，城镇职工养老保险要在2020年前实现省级统收统支。

　　在中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧看来，操作虽然有难度，但能否如期实现主要看中央和地方推进的力度和决心。“毕竟全国统筹是大方向，省级统筹能实现的话，全国统筹也就有信心和方法了。”

　　区域 “贫富不均”

　　长期以来，我国大部分地区的养老保险统筹层次依然还在“县级统筹”和“市级统筹”，造成全国2000多个县（市）各自独立、各自分散的县（市）统筹局面。

　　这背后有其历史原因：在1991年城镇职工养老保险改革试点时，由于城乡差别及地区差异过大，再加上制度扩面与转制成本的原因，当时被迫选择了县（市）统筹模式。

　　虽然低层次统筹迅速扩大覆盖面和确保基金征缴，但制度严重的碎片化，致使各地在缴费标准、待遇标准、资金管理和业务管理上各自为政，带来了不少矛盾和潜在风险。

　　首当冲击就是对全国统一劳动力市场的分割。就拿各省缴费标准而言，高的达到20%，低的14%，造成企业负担不均等，竞争不公平。越是经济活跃发展快的地区吸引的劳动力越多，其养老负担越轻，费率就越低；越是老工业基地，人口老龄化严重，养老负担越重，费率就越降不下来，也更难以吸引企业投资、扩大就业，久而久之便形成了恶性循环。

　　“当时没有认识到这一问题的紧迫性，因为劳动力市场是隐形的。”齐传钧说，真正让大家意识到必须要提高统筹层次的，是省域之间的基金收支不平衡现象开始出现明显分化，部分省份出现收不抵支，甚至结余耗尽的情况。

　　来自中国统计年鉴的数据显示，2013年全国只有黑龙江1个省份出现当期收不抵支的缺口，2014年增为黑龙江、河北、宁夏3个省份，2015年则增至6个省份，2016年又增至7个省份，甚至连中部龙头湖北省也首次出现收支缺口；而同期广东滚存结余超过千亿元。

　　由于省级调剂金只能局限在本省内调节部分余缺，当省域之间的基金收支不平衡现象明显加剧时，省内调剂的空间越来越小、难度越来越大。自此后，提高城镇职工养老保险统筹层次的声音或政策文件，年年不绝于耳，但实质性进展缓慢。

　　2019年4月，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》，定下了2020年年底实现省级统筹的时间表。

　　据人社部部长张纪南近日接受媒体采访时透露，目前有13个省份已实现基金省级统收统支。具体名单有哪些？人社部主管的杂志《中国社会保障》报道，这些省份包括北京、上海、天津和重庆4个直辖市，以及福建、陕西、青海、西藏4省（自治区）和新疆生产建设兵团等。

　　地方“六个统一”

　　事实上，早在2009年底，人社部就宣布我国31个省份和新疆生产建设兵团全面已建成养老保险省级统筹制度。

　　在浙江大学教授、中国社会保障学会副会长兼养老金分会会长何文炯看来，这并非真正意义上的省级统筹，实际多数省份是采取调剂的方式实现统筹共济。“从学理上讲，职工基本养老保险实行省级统筹，是指在省级层面实行基本养老保险基金的统收统支。”

　　据人社部在公开回复政协提案时透露，其正在会同有关部门起草关于规范企业职工基本养老保险省级统筹制度的文件，拟从统一缴费基数、统一费率、统一信息系统、统一经办管理等方面进行规范。

　　目前全国性的养老保险省级统筹指导意见尚未发布，但从地方的实践来看，除根据自身实际制定的自选动作外，均把统筹方向指向了“六个统一”标准上，具体包括：统一养老保险政策、统一基金收支管理、统一责任分担机制、统一集中信息系统、统一经办管理服务、统一考核奖惩机制。

　　其中，“统一基金收支管理”，即实现养老保险的省级统收统支，是改革的核心所在。相关部门曾就“省级统筹”及其标准作出阐述，“六统一”主要是对基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理的统一，并未要求实现基金的统收统支。

　　以湖南出台的实施方案为例，明确提出养老金要实行“收支两条线”全额缴拨，一在是基金统收上，各项基金收入按期全额归集至省级社会保障基金财政专户，对于改革前的累计结余除保留2个月的支付备用金外，限期全部归集上解。二是在基金统支上，省级财政专户统一拨付资金至省级社保经办机构基金支出户，再由省内各级经办机构通过银行发放至待遇领取人或用作其它应当的支出。

　　“一个资金池统收统支，这才是真正意义上的省级统筹。”在齐传钧看来，什么是统筹有很多种含义，以前所提的省级统筹多是在省级政府建立一个调剂金专户，此次地方改革方案的出台是一个很大的进步。

　　不过，在华中师范大学公共管理学院副教授孙永勇看来，各地能否实现省级统筹的目标，与当期经济状况、人口结构和统筹层次有很大关系。“参保信息大多沉淀在县市级，整合到省级，不仅需要搞清历史记录，更需要投入大量人力物力。”

　　据悉，人社部、财政部将组成考核验收工作组，按照规范省级统筹制度六项工作标准，对各省逐一进行考核验收，确保2020年底前全面实现基金省级统收统支，提高资金使用效率，增强制度抗风险能力。

　　“两步走”实现全国统筹

　　随着省级统筹步伐的加快，城镇职工养老保险全国统筹也被置于更重要的位置。

　　此前，学界和政策界主要有三种解决全国统筹困境的路径，分别为从市级统筹逐步过渡到全国统筹的渐进方案、实行中央调剂金的过渡方案，和“一步到位”的基金方案。

　　齐传钧说，从目前趋势看，考虑到全国统筹难以一步到位，国务院确定了“两步走”的策略——首先建立中央调剂制度，并加快完善省级统筹，在此基础上再适时实行全国统筹。

　　从省级统筹迈入全国统筹，对各地而言有何影响？于文广等在《基础养老金统筹层次的收入再分配效应》中的测算结果表明：在推行养老保险全国统筹后，基础养老金待遇水平下降的多为经济发达地区，而福利提高的往往是经济环境较差，劳动力输出地区。

　　其中，北京、天津、上海、西藏这四个地区各收入群体的基础养老金均有所降低；河北、山西、内蒙古等九个地区，不同收入群体的基础养老金待遇水平均提高，其中黑龙江变动程度最为显著，且高收入群体的养老金增加程度大于低收入群体。

　　但要实现这一目标并非易事。齐传钧表示，养老保险全国统筹提了20多年，之所以到现在没能实现，原因是多方面的：一是制度路径依赖，地方没有大一统的动力；二是利益博弈，其中最担心的是地方道德风险，即基金征缴上的不作为和待遇发放上的随意性。

　　“基金结余多的省份，通过减弱征缴力度来为企业减负，进而带动当地经济发展；而基金有缺口的省份，当中央为其兜底后，有可能会存在资金发放上的随意性。”齐传钧称。

　　作为折中办法，2018年7月起实施养老保险基金中央调剂制度。但在何文炯看来，这只是一种过渡措施，要实现我国职工基本养老保险制度长期持续健康运行，必须要尽早实现全国统筹。

　　齐传钧建议，为避免可能存在的道德风险，必须尽快加大信息建设，补充并完善个人缴费信息，实现所有人缴费历史可查询、可追溯、可量化，同时实现中央和地方以及各个相关部门之间的信息共享。