备注：资料来源，各省份卫健委、财政厅等政府网站的相关文件及资料，国家统计局数据。实际执行中，部分省份所辖地区可能会根据自身社会经济情况调整标准。部分省份，省一级资料缺失或年份较远的，使用其所辖县市的数据代替。表中未统计一次性补贴。

　　2019全国两会·前奏

　　南都讯 记者吴斌 实习生 宋承翰 发自北京　随着“全面两孩”政策于2016年在全国推行，曾经作为基本国策的独生子女政策正逐渐淡出公众视野。但失独家庭所面临的各种生活的难题，并不会因为曾经政策的终止而消失。

　　南都记者了解到，在2018年全国两会上，有多名全国人大代表就失独家庭生活保障的问题向有关部门提出了建议。

　　近期，国家卫健委在官网公布的一批答复函就这一系列建议做出了答复，涵盖经济扶助、医疗保障、养老保障等各个方面。卫健委表示，将加大对计划生育特殊家庭扶助关怀工作的财政投入，确保计划生育特殊家庭父母老有所养、病有所医。

　　失独家庭占比低但规模大

　　目前，我国政府尚未公布具体的失独家庭数量，但按照全国老龄办发布的《中国老龄事业发展报告(2013)》，在2013年，我国的失独家庭就已超过百万个，且每年新增7.6万个失独家庭。

　　此外，学术界也基于几次人口普查、1%人口抽样调查等数据，对失独家庭数量进行了推断。但研究结论大相径庭，从百万、几百万再到千万级都有。

　　值得注意的是，署名为国家统计局人口和就业统计司课题组的一篇论文，依据2010年第六次全国人口普查的数据进行了测算。结果显示，我国30～64岁妇女中，约有67万人失独。失独家庭占独生子女家庭的0.54%，占所有家庭的0.16%。

　　对此，华中科技大学社会学院讲师谢勇才在一篇论文中指出，“虽然独生子女死亡的比例不高，然而规模却很大。独生子女的死亡规模将逐步扩大，日益成为一个严重的社会问题，这迫切需要我国政府高度重视和妥善处理。”

　　扶助金标准低且各地差异大

　　人大代表们的几篇建议，都不约而同提到了计划生育特殊家庭，特别是失独家庭扶助金的问题。

　　据悉，我国从2008年开始，全面实施计划生育家庭特别扶助制度，为独生子女伤残、死亡后未再生育或收养子女的夫妻，自女方年满49周岁后，分别发放特别扶助金。当时的国家标准分别为每人每月80元和100元。随后的几年中，扶助金标准不断提高，建立了动态调整机制，并统一了城乡标准。2018年，扶助金的国家标准分别为每人每月350元和450元。

　　此外，《人口与计划生育法》规定，各地可结合当地实际情况，制定具体实施办法。南都记者梳理了部分省份的失独家庭扶助金标准，发现大部分省份的扶助金标准都高于国家标准，但扶助金额仍然不高，远低于各地的人均可支配收入。

　　家庭成员间，特别是父子两代人之间的帮扶和支持在我国拥有深厚的历史传统，且作用显著。但失独家庭却失去了这样的机会。

　　按照上述国家统计局课题组测算的数据，67.5%的失独妇女日常生活主要依靠劳动收入、16.7%依靠其它家庭成员供养、10.5%依靠离退休金和养老金、2.2%依靠低保金、3.1%依靠其它来源。在这种情况下，当前的扶助金标准可以说是偏低的，很难满足失独家庭的实际生活需要。

　　谢勇才指出，失独家庭扶助制度是运用经济手段解决社会问题的一种制度安排，保障水平的高低决定着其能否有效地解除失独父母的后顾之忧。

　　在经济扶助方面，还有代表建议，建立“失独”后一次性生活补偿精神抚慰金制度。国家卫健委表示，目前，部分省份在落实失独家庭特别扶助制度的同时，为失独家庭发放一次性扶助金。各地经济社会发展水平不一，差距较大，是否发放一次性扶助金以及一次性扶助金标准均由各地根据实际情况自行确定。

　　此外，多位代表也提到了各地扶助金标准不平衡的问题，下表数据也支持了这一结论。

　　针对这一问题，官方表示，各地扶助政策标准不一致、不平衡的问题确实存在，将加强对各地的指导，在各地出台政策时，充分考虑这一问题，尽量避免差距过大。

　　卫健委表示不宜提前扶助年龄

　　有代表在建议中提出，应适当放宽领取特别扶助金的年龄限制，国家卫健委也对这一建议做出了答复。

　　据悉，我国现行的计划生育家庭特别扶助制度，将扶助金领取年龄确定为女方年满49周岁。按照原国家卫计委在2015年公布的数据，在2014年，有47万人领取了失独家庭扶助金。

　　国家卫健委在答复中表示，这一要求是统筹考虑生育能力等因素，在充分研究论证的基础上确定的。近年来，国家加大计划生育工作投入力度，为符合再生育条件的群众提供咨询、指导和再生育技术服务。考虑到群众实际生育意愿和生育能力，不宜提前扶助年龄。

　　但也有学者指出，“尽管女方年龄小于49周岁的失独父母暂时不会面临养老困境，但是他们仍然有可能面临经济收入不足等生活困境，尤其是对于子女由于疾病去世的失独父母而言，他们可能不得不面对子女离世和债台高筑的悲惨境遇，迫切需要外界的帮扶。”

　　养老保险在现有制度内解决

　　在各个建议中，失独家庭的养老和医疗保障问题也被多位代表所关注。

　　按照国务院在2017年发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，我国的社会保障制度主要是兜底性的“保基本”制度。养老服务则多以居家养老为基础，支持成年子女与老年父母共同生活，履行赡养义务和承担照料责任。

　　这些项目大多都需要子女的参与和支持，而失独家庭只能独自面对这些问题。如果缺少相应的制度支撑，失独家庭很容易陷入困境。

　　对此，有代表提出，希望由财政全额代缴农村失独家庭的养老保险、医疗保险的个人缴纳部分;对计划生育特别扶助对象住院医保报销后的自费部分给予二次报销等。

　　针对这些建议，卫健委表示，社会保险实行权利与义务相对应的原则，只有按规定缴纳各项社会保险费用才能享受有关待遇。卫健委指出，我国现行的政策，都对相应的困难群体给出了具体救助性措施。比如，《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》规定，地方政府为重度残疾人等困难缴费群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费。《关于切实做好社会保险扶贫工作的意见》，规定对建档立卡未标注脱贫的贫困人口、低保对象、特困人员等困难群体，参加城乡居民基本养老保险的，地方政府为其代缴部分或全部最低标准养老保险费。

　　卫健委表示，失独家庭中符合以上条件的困难人员，可享受相应的补贴。

　　多项政策多地已有相应配套细则

　　卫健委还介绍了一些针对计划生育特殊困难家庭的优先便利措施。例如，2013年发布的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，表示鼓励和支持各级医疗机构开通“绿色通道”；2017年发布的《关于进一步做好计划生育特殊家庭优先便利医疗服务工作的通知》，要求将计划生育特殊家庭成员作为重点对象优先纳入家庭医生签约服务，基层医疗卫生机构要为签约对象提供约定的基本医疗、基本公共卫生和个性化健康管理服务；2017年发布的《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》，规定对60周岁以上的失独家庭成员，特别是其中失能老年人，优先安排入住政府投资兴办的养老机构。

　　南都记者了解到，目前多地已经给出相应的配套细则。

　　以北京为例，原北京市卫计委在2018年7月19日发布了《关于进一步做好计划生育特殊家庭优先便利医疗服务工作的通知》，明确规定计划生育特殊家庭成员持《北京市计划生育特殊家庭扶助卡》就医时，享受优先便利医疗服务，市、区两级所属政府举办的二级以上公立医院，要为计划生育特殊家庭成员提供挂号、就诊、转诊、取药、收费、综合诊疗等优先便利服务。

　　此外，中国计生协2017年印发的《关于开展失独家庭住院护理补贴保险工作的通知》，制定了失独家庭住院护理补贴保险方案的基本框架，对保障对象、保障内容和保障周期及保费作出了规定。据卫健委介绍，目前近半数省份已建立独生子女伤残死亡家庭住院护理保险制度，帮助解决计划生育特殊家庭父母住院无人陪护的难题。

　　国家卫健委还在答复中表示，将协调配合相关部门，加大对计划生育特殊家庭扶助关怀工作的财政投入，进一步完善基本医疗保障制度体系，切实提高计划生育特殊家庭的医疗保障水平。