南都讯 见习记者张胜坡 4月15日，中国政府网公布了新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称“条例”》），新条例是11年来首次修订后的版本。新条例将于5月15日施行。多位研究行政法领域的学者和律师向南都记者表示，新条例有助于扩大政府信息公开的范围，在保障公民知情权、监督权方面有所改善；但旧条例中一些可能导致行政机关滥用“公开豁免权”的规定在新条例中依然存在，有效保障公众知情权的制度设计还有缺陷。

　　主动公开信息新增行政处罚类

　　新条例明确，行政机关应主动公开机关职能、行政许可办理结果、行政事业性收费项目及其依据标准、行政处罚决定、公务员招考录用结果等十五类信息。

　　其中，行政处罚类信息是条例修改后，新增进政府主动公开信息的范围里的，具体需要公开的内容包括“实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”。

　　这一规定无疑扩大了政府信息公开的范围，但也带来了一个问题：什么样的行政处罚决定才算具有一定社会影响，进而需要公开？“这赋予了行政机关过多的裁量空间，从而会产生许多寻租空间”，同济大学法学院副教授黄锫表示。

　　“除了涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的处罚决定书外，其余行政处罚决定书应全部纳入政府主动公开的范围”，黄锫建议，行政机关可以建设一个类似“中国法院裁判文书网”的网站，统一公开行政处罚决定书。

　　“这样能够对行政执法机关依法履行行政处罚、保护社会主体的权利产生促进作用”，黄锫说。

　　放宽申请信息公开的要求

　　中国现行的政府信息公开条例于2008年5月1日开始施行，于2017年6月启动修订工作。

　　“10来年过去了，实践中暴露出很多问题”，北京大学法学院教授王锡锌告诉南都记者，条例实施过程中，出现了政府信息公开不够、公开范围弹性很大、个别申请人没有合理使用申请权等问题。

　　在他看来，新条例试图对这些问题作出回应：比如，新条例也关注到了申请信息公开的申请权没有被合理使用的问题，并规定“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费”。

　　“这是一个比较好的进步”，王锡锌说，该规定没有把“不合理使用申请权”界定为滥用，而是通过收费制度加以限制，一方面使申请权能比较理性地行使，另一方面也让信息公开的申请更符合公平原则、补偿原则。

　　多位学者表示，新条例的另一大进步是在个人依申请公开信息时，删去了生产、生活、科研“三需要”的要求。

　　在现行旧版条例中，“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。多年来，这一规定广受批评，被认为阻碍了公民合理要求政府信息公开。

　　新条例取消了这一规定，也就是说，行政机关不能再以申请人申请公开的信息与本人生产、生活、科研等需要无关为由，拒绝公开信息。

　　“新条例在保障公民知情权、监督权的作用上有很大的进步”，黄锫也表示，类似取消依申请公开“三需要”等规定，大大扩展了政府信息公开的范围，对政府机关也起到更强的监督作用。

　　决策过程信息是否应公开？

　　行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、请示报告、会议纪要等过程性信息是否应该公开？过去，这些信息一般属于“不予公开”的范围，新的条例则基本沿袭了过往的规定。

　　但南都记者从多位学者、律师处了解到，这一规定并不足以妥善处理现实生活中的各种“过程性信息”，有些信息看似属于“过程性信息”，但实则属于应该公开的信息，有可能会因该规定而被掩盖。

　　“这条规定还有许多模糊地方，有待澄清”，清华大学法学院教授何海波告诉南都记者。

　　一般情况下，“过程性信息”分为两类，一类是行政机关的普通的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告；另一类是具有决策指导性质的“会议纪要”。这两类应该分情况处理。

　　对于可以不公开的过程性信息，中国人民大学法学院副教授李元起解释说，类似讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息，有些属于讨论性质，是非决策性文件，如果公开这些信息，可能会影响行政工作。另外，如果一些事关国计民生的过程性信息，没确定之前就公开，也可能会引起混乱。

　　但并不是所有过程性信息都“可以不予公开”。李元起表示，理论上，行政工作应该以法律法规、规章和决定命令为依据，但在实践中，“会议纪要”往往也起到了指导行政工作的作用，而这种信息往往被行政机关以“属于过程性信息”为由拒绝公开。

　　“应该从两方面看待‘会议纪要’。”他认为，如果不是决策性的“会议纪要”，就属于过程性信息，没有必要公开；如果行政机关根据“会议纪要”做了行政工作，那就说明这个纪要有了决定命令的性质，不属于过程性信息，也就不属于“可以不公开”的范围。

　　其实，即使是对于非决策性的“过程性信息”，是否公开也值得商榷。王锡锌表示，不公开的过程性信息也要分时间，比如，某些限购政策类信息，如果在政策公布前就公开其过程性信息，那限购政策本身就失去了意义。但如果过程性信息最终形成了决策，就应该公开制定政策的过程。

　　李元起也表示，一些关系国计民生的政策理应公开其决策过程。“比如交通、住房领域，经常突然就来一个变化，这些事情影响到人们的日常生活，这样的决策是怎么做出来的？是不是应当公开？”

　　“‘政策透明’不仅仅指结果透明，同样指过程透明”，北京市义派律师事务所主任、长期致力于政府信息公开领域公益法律行动的王振宇表示，在无法了解过程的情况下，公众的政治参与度和监督效果，毫无疑问会大打折扣，而新条例中仍有让他觉得“令人遗憾的地方”。

　　有学者担心，“过程性信息可以不予公开”的规定会不会成为行政机关拒绝信息公开的挡箭牌？

　　中央财经大学数字经济与法治研究中心执行主任、法学院副教授刘权认为，“应防止行政机关以属于‘过程性信息’为名，滥用职权，故意不公开本该公开的信息，实践中此种情形并不少见”。

　　关键是如何防止？何海波认为，这需要申请人、行政机关和法院的共同探索，才能为过程性信息是否需要公开划出一条更明确的界限。

　　王锡锌则表示，新条例实施后，一个要面对的挑战就是：在监督条例实施过程中，申请人面对行政机关无理拒绝信息公开时，司法救济如何能更好发挥作用？

　　“三安全一稳定”被诟病表述模糊

　　2017年，国务院发布了“政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）”，其中在明确政府信息公开范围时曾提到，要参考国外立法，对于不予公开的政府信息作进一步的具体规定：将危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息细化为三类可不予公开的政府信息。

　　这一理念在征求意见稿中被落实到了第十四条，以相对具体的表述代替了旧条例中关于“三安全一稳定”的模糊表述。

　　值得斟酌的是，新条例并没有采用征求意见稿中的这一表述，而是基本沿袭了旧条例中的相关表述，即第十四条：依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。

　　同样被继承的还有这种模糊表述带来的问题。

　　“最大问题是过于笼统，容易成为‘口袋条款’。”何海波举了一个例子：在高校，曾经有人申请公开一个职称评定委员会的“大名单”（每次评审从中抽取部分委员），但行政机关答复，公开名单会“影响社会稳定”。这一答复最终被法院否定。

　　多位学者、律师均表示了类似担忧。“由谁、以什么标准，判断公开的信息可能会危及‘三安全一稳定’”，王振宇直言，该规定可能会被行政机关当作拒绝公开信息的“万能理由”。

　　该如何避免这种问题？王锡锌坦言，这并不是一部政府信息管理条例可以解决的。他解释说，根据保密法，“国家秘密”的概念就是从国家安全、公共安全的角度定义的，因此，问题的核心在于保密法如何定义“国家秘密”，而条例只是个行政法规，它没办法改变保密法的相关定义。

　　“这也是为什么我们一直呼吁，政府信息公开也应制定法律，如果仅仅停留在条例层面，很难处理好信息公开和保密之间的关系”，王锡锌说。