全面推行行政规范性文件合法性审核机制工作推进会在山东召开。摄影：李光印

　　如何避免政府乱发文、滥发文、出台违法文件？

　　7月25日，全面推行行政规范性文件合法性审核机制工作推进会在山东济宁召开，据了解，这是司法部重新组建以来首次专门就行政规范性文件制定和管理召开的全国性会议。

　　会议要求，要坚持集体审议，决不允许违法决策、“一言堂”专断决策、“拍脑袋”决策。

　　行政规范性文件法治化水平成法治政府建设短板

　　值得关注的是，制发行政规范性文件是政府履行管理职能的重要方式。

　　会议介绍，加强行政规范性文件制定和监督管理方面取得了一定成效，但当前我国行政规范性文件法治化建设仍然水平不高，乱发文、滥发文、出台“奇葩文件”等乱象还不同程度地存在，已经成为当前法治政府建设的明显短板。

　　“严格依法行政，防止乱发文件。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，这要成为行政机关进行行政管理活动的基本理念。”会议要求，要严格按照法定权限履行职责，严格落实权责清单制度，要抓紧编制规范性文件制定主体清单，绝对不能以部门内设机构名义制发行政规范性文件。

　　在行政规范性文件制发程序上，会议要求，要规范制发程序，确保文件合法有效。各地区、各部门要抓紧修订有关规定，不断完善有关评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序性制度规定，特别是在2019年年底前，各地区、各部门要全面推行行政规范性文件合法性审核机制，实现全覆盖。

　　此外，会议还要求坚持集体审议，决不允许违法决策、“一言堂”专断决策、“拍脑袋”决策。

　　加大备案审查力度“有错必纠”

　　在人员配置方面，会议要求，要高度重视规范性文件法治化推进工作的能力建设，特别是要加强与合法性审核工作任务相适用的机构和队伍建设，要设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核等工作，配齐配强工作力量。

　　同时，要建立健全定期培训和工作交流制度，多形式开展业务学习和经验交流，全面提升合法性审核以及备案审查、清理等与规范性文件制发管理工作相关的工作人员的政治素质和业务能力。

　　在加强信息建设方面，要求发挥审核管理信息平台的作用，积极探索利用信息化手段推进工作。要建立合法性审核台账，实现对规范性文件的标准化、精细化、动态化管理。要建立合法性审核信息共享机制，充分利用好大数据技术和资源。司法部也在研究有关汇总全国规范性文件审核大数据信息的方案，争取明年实现全国规范性文件合法性审核大数据的汇总，加强对规范性文件大数据的统计分析，推动信息共享和整合。

　　会议还要求，地方政府各级备案审查部门，要加大备案审查力度，做到有件必备、有备必审、有错必纠，及时处理违法文件。

　　加强督察 履责不力将问责

　　值得一提的是，会议透露，实践中出现文件问题比较多的是市、县一级政府及其部门，有的还是乡镇政府的文件，属于为民服务“最后一公里”。

　　为此，会议提出，地方各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府、各部门对本系统制发的行政规范性文件要加强监督检查，特别是对基层政府及其部门制定的规范性文件要加大查处力度，发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益，损害政府形象和公信力的，要及时纠正，将负面影响和损害降到最低。

　　今年4月，中办、国办印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，会议要求，要加强督察，将全面推行行政规范性文件合法性审核机制作为各地区、各部门履行推进法治政府建设主体职责的重要内容，并对履责不力的进行问责。对问题频发、造成严重后果的地方和部门，要通过约谈或者专门督导等方式督促整改，必要时向社会曝光。

　　同时，会议还要求，发挥考核的指挥棒作用，将此项工作同时纳入法治政府建设考评指标体系，并建立情况通报制度，对工作做得好、有突出成效的地区、部门和人员进行表彰和奖励。

　　观察

　　防政府“任性”出台违法文件，法治政府建设如何“补短板”？

　　南都讯 “对在住宅小区占压堵塞消防通道、违规停放的机动车以及长期放置不用的僵尸车辆及时进行拖离。”从这一条短短41个字的规定中，邹城市司法局执法监督科科员李丹丹看出了3个问题。其中包括：规定缺乏上位法依据、执法主体不明确以及未说明告知义务。

　　这是政府“红头文件”存在问题的一个缩影。

　　南都记者了解到，政府部门制定的行政规范性文件“质量不高”问题频频被外界关注，乱发文、滥发文、出台“奇葩文件”等乱象也不同程度存在，成为法治政府建设的一个明显短板。

　　针对这一“短板”，7月25日，司法部在山东济宁召开“全面推行行政规范性文件合法性审核机制工作推进会”给出解决方案：今年年底前，全国各地各部门要全部建立起行政规范性文件的合法性审核机制。

　　考虑“如何破除部门利益”尤为重要

　　政府部门的“红头文件”是否有权力任性，审核机制发挥着重要作用。

　　党的十八届三中全会确定的一项重要改革举措，便是完善规范性文件合法性审查机制。其后，2015年11月，原国务院法制办印发工作方案，选择17个部门和地方开展完善规范性文件合法性审查机制试点工作。去年底，规范性文件合法性审核机制建设逐步在全国推开。

　　山东省邹城市是较早探路行政规范性文件合法性审核机制的地区之一。

　　邹城市司法局副局长孔玮介绍，邹城一直以来采取“双重审核”机制，就是在规范性文件起草过程中，各部门、单位起草拟稿后，先交由本单位的法制机构及本单位法律顾问进行初步审核，再交原法制办现司法局进行审核把关。

　　在孔玮看来，双重审核可以起到“层层把关”的作用。在第二个审核环节，考虑“如何破除部门利益”、“如何加大政府各部门间协调配合力度”变得尤为重要。

　　“一些文件在部门具体起草过程中可能会更多体现本部门利益，但政府法制审核机构会站在全市的角度给予综合考虑，避免出现因职责不清、分工不明导致的部门间扯皮、协调不一致的情况。所以，不能只靠部门审核，后期审核是破除部门利益，增加政府部门工作协调力度的重要一环。”孔玮说。

　　41字规定中科员看出3个问题

　　“对在住宅小区占压堵塞消防通道、违规停放的机动车以及长期放置不用的僵尸车辆及时进行拖离。”从这一条短短41个字的规定中，邹城市司法局执法监督科科员李丹丹看出了3个问题。

　　41字规定出现在邹城市房管局2018年起草的《关于进一步加强社区物业管理的意见》中，是为妥善处理住宅小区停车难的问题，这份文件于去年7月经初步审核后，到了李丹丹手里。

　　她告诉记者，首先“僵尸车辆”如何认定及法律性质模糊，是无主物还是其他未作说明。而对于“压堵消防通道、违规停放的机动车及僵尸车辆的拖离”执法主体也未明确，并提供法律依据。此外，是否应当先履行告知义务再拖离也未说明。

　　修订研讨中，“僵尸车辆”成了无人愿管的“烫手山芋”。物业公司认为，自己无执法权，难以有效监管违规停放。而在交管部门看来，小区不属于道路交通，交管部门没有执法权。

　　邹城市司法局多方沟通后，理顺了“僵尸车辆”管理职责，邹城市司法局在审核中建议，增加小区停车设施，缓解停车难矛盾，对在住宅小区内占压堵塞消防通道、违规停放的机动车以及长期放置不用的“僵尸车辆”，物业公司应当通过电话或者张贴通知告知相关业主，仍未移走的，交警部门应当及时处理，确保小区内交通顺畅。

　　“规范性文件”把握不准存“应审未审”及扩大审核范围现象

　　什么是规范性文件？哪些政府的“红头文件”应当被纳入审核范围？

　　去年5月，国务院办公厅在《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中，对“行政规范性文件”范围作出界定，核心内涵是“涉及公民、法人和其他组织权利义务”。

　　南都记者关注到，在实践中，由于文件内容繁杂、涉及面广，对规范性文件的认定标准依旧不统一，仍然存在文件应审未审或者扩大合法性审核范围的现象。

　　此次司法部召开的会议上也透露，目前规范性文件的审核范围还不够明晰，还缺乏可操行性的统一细化标准。

　　而据邹城市司法局提供数据显示，2018年43家部门单位共报备文件108件，经审核，97件属于非规范性文件。

　　这也就是说，属于应当报备审核的文件数量仅有11件，其他97件属于超范围报备。

　　“规范性文件审核范围还不明确，一些由部门起草并以政府名义出台的文件，起草部门往往会出于谨慎，将一些内部会议发文、内部工作管理制度、专项活动方案等都报给司法局审核。”孔玮介绍，虽然很多文件名字叫“实施办法”或“管理规定”，但部门对到底哪些文件属于规范性文件仍界定不清楚。

　　为此，邹城市司法局也承担了很多本职以外的工作，对一些报备过来的非规范性“红头文件”也进行了审核。

　　去年9月20日，中国政法大学法治政府研究院发布的《中国法治政府评估报告2018》（以下简称《报告》）也披露，政府对于规范性文件的概念把握不准、界定不清晰等问题依旧比较突出。例如，有的城市将制定的所有文件都视为行政规范性文件，包括党委文件、政府规章等。

　　《报告》也建议，应参考《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的基本思路，由国务院制定一部能够对行政规范性文件进行全方位规制的行政法规“刻不容缓”，将行政规范性文件的内涵界定、制定条件、制定主体等厘清。

　　妥善处理好“大胆闯大胆试”与“重大改革于法有据”间的矛盾

　　改革中，地方层面进行审核遇到的普遍问题是，地方政府在出台一些改革创新类文件时，时常会面临上位法依据不足甚至突破上位法的现象。

　　此次会议也提出，目前，合法性审核机构如何妥善处理好“大胆闯大胆试”与“重大改革于法有据”的矛盾、处理好文件权限与改革创新需求之间的关系等方面，还把握不准。

　　南都记者在采访中也发现，有无上位法依据、是否增加公民义务成为合法性审核的重点。

　　就在今年5月29日，邹城市政府办公室出台《邹城市职工长期护理保险实施细则（试行）》，该文件引发很多失能职工家庭的关注，希望能借此提高生活质量，减轻家庭负担。

　　长期护理保险又称为照护保险，是保障被保险人身体某些功能全部或部分丧失，需长期护理养老等费用补偿的一种社会保险。

　　在制定中，该文件先后经历调研、召开座谈会、起草单位集体讨论，后在邹城市政务服务网公开征求社会公众意见，并经市司法局四次合法性审核。

　　送审稿中规定，“定点长护机构提供举家护理服务，服务路径里程一般不超过5公里，超过5公里的，经护理机构与参保人员协商一致，可对超出服务路径里程适当加收服务费，加收的服务费由参保人员自费”。

　　李丹丹告诉南都，这份文件中设定服务里程不超过“5公里”，看似合理，但考虑到该项内容法律法规无明确规定，同时该条规定也变相缩减了参保人员的选择护理机构的可选范围。因此，邹城市司法局在法律意见书中提出，该条款建议予以删除。

　　“不少于5个工作日的审核时限”执行不力，“紧急办件”成为常态

　　“不少于5个工作日的审核时限的规定执行得不好”“一些地区和部门的合法性审核机构还不健全”，推进会上，改革中存在的问题被逐一指出。

　　据了解，从改革至今的情况来看，“不少于5个工作日的审核时限”的规定执行得不好，“紧急办件”成为常态，不利于保证合法性审核工作质量；一些地区和部门还没有建立起专家协助审核机制，没有充分发挥法律顾问、公职律师和有关专家的作用。

　　同时，一些地区和部门的合法性审核机构还不健全、人员配备也不够到位，难以承担日益繁重的合法性审核工作任务。机构改革后，市县一级的合法性审核队伍建设和履职能力亟须加强，特别是县级审核力量配备普遍不足。很多地方反映，县级政府原法制机构人员很多留在县政府办公机构，没有进入重组后的县司法行政机构，导致县一级普遍存在对合法性审核工作职责不了解、任务不清楚、程序不明白、能力不具备等突出问题，导致合法性审核全覆盖在基层难以全面落实。

　　此外，个别地区和部门还没有制定具体实施意见，尚未及时修订完善有关工作制度，具体措施和内部分工也还没有细化，责任追究和激励机制还不健全，督察力度也还不够。也有的基层政府和部门领导还缺乏合法性审核意识，尚未把合法性审核作为法定程序来对待，甚至不愿听取和采纳合法性审核意见，导致“问题文件”仍时有发生。

　　南都记者了解到，这些问题，也成为接下来在全面推行行政规范性文件合法性审核机制落实中的破题重点。

　　会上，司法部相关负责人指出，一些地区和部门要充分借鉴其他地区和部门的先进经验，通过加强机制建设，进一步明确本地区本部门的审核范围、确定审核主体、规范审核程序、明确审核职责、严格审核标准、强化督察考核，切实提高审核时效。

　　采写：南都记者 刘嫚 发自济宁