一般情况下，债权人与行政机关对债务人作出的行政行为无利害关系，无权提起行政诉讼。但生效判决确认的债权人与撤销债务人公司设立登记的行政行为具有利害关系，有权提起行政诉讼。

　　原告：赵某。

　　被告：深圳市市场监督管理局（以下简称深圳市市监局）。

　　深圳前海蓝创投资基金管理有限公司（以下简称前海蓝创公司）于2013年登记设立，苗某为股东之一。2018年3月，河南省驻马店市中级人民法院作出生效民事判决，判令前海蓝创公司返还赵某借款473万元，苗某在抽逃出资3000万本息范围内承担补充清偿责任。苗某以其被冒名登记为由申请撤销前海蓝创公司，深圳市市监局于2020年3月决定撤销该公司的设立登记（以下简称《撤销决定》）。苗某又对上述民事案件申请再审，河南省高级人民法院裁定提审该案，并中止原判决执行。民事再审期间，赵某提起本案诉讼，请求撤销深圳市市监局的《撤销决定》。深圳市盐田区人民法院以赵某系债权人无原告资格为由，裁定驳回其起诉，被深圳市中级人民法院指令继续审理。《撤销决定》后经一、二审实体审理，被生效行政判决撤销，苗某向河南省高级人民法院撤回了对民事案件的再审申请。

　　另外，深圳市中级人民法院2018年12月19日作出的（2017）粤03行终1086号生效裁定认定，苗某2014年7月将持有的前海蓝创公司股权部分转让给他人，深圳市市监局为该案当事人。

　　深圳市中级人民法院二审裁定认为，首先，《撤销决定》对赵某产生了直接影响。依照河南省驻马店市中级人民法院的生效民事判决，赵某为债权人，前海蓝创公司、苗某为债务人。但《撤销决定》撤销了前海蓝创公司的设立登记，消灭了前海蓝创公司的法人主体资格，赵某经生效判决确认的债权失去了事实基础，河南省高级人民法院也因此对生效民事判决启动再审。其次，深圳市市监局作出《撤销决定》时，应对赵某等债权人的利益有所考虑。因为撤销公司设立登记，消灭公司市场主体资格，可能给交易相对人带来不利影响，造成交易秩序混乱，破坏交易安全。依照《深圳经济特区商事登记若干规定》第三十四条的规定，深圳市市监局应当对前海蓝创公司的债权人等关联方的利益有所考虑，在综合考量各种利益及交易安全后，审慎作出是否撤销设立登记的决定。所以，人民法院应当给予赵某司法救济的权利，其具有提起本案诉讼的原告资格。

　　债权人何时具有原告资格是司法实践中的难题，《撤销决定》消灭了赵某依照生效民事判决所享有的债权，这时是否应当赋予赵某原告资格，成为案件的争议焦点，一、二审法院采纳了不同观点。

　　（一）普通债权人原则上无行政诉讼原告资格

　　行政诉讼是主观诉讼，原则上只有合法权益受到行政行为不利影响的人方可提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款将原告进行了分类，即“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”。行政相对人是行政行为的对象，范围是明确的。但是“利害关系”是不确定的法律概念，利害关系如何理解，利害关系人的范围如何确定，实践中存在争议。

　　2017年8月13日，最高人民法院发布《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，要求“准确把握新行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘利害关系’的法律内涵，依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。”该意见将利害关系界定为行政行为导致当事人权利义务的增减得失，而且还要求当事人的权益是值得保护的实际权益，这与《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定是相契合的。

　　关于普通债权人的原告资格问题，《行诉法解释》第十三条规定“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”司法解释之所以规定债权人原则上无原告资格，主要基于以下原因：首先，行政法官无法对债权人主张的债权是否合法作出事先判断；其次，行政机关对债务人所作的行政行为并不必然影响债权人实现债权，不必然导致债权人权利义务的增减得失；最后，债权债务关系也具有相对性的特性，债权人原则上只能向债务人主张权利。

　　（二）行政机关撤销债务人公司设立登记的，生效判决确认的债权人为利害关系人

　　与公司变更登记不同，设立登记是公司法人格存续的法律基础，撤销设立登记是对所有登记事项的全盘否定，将导致公司法人格的消灭，影响市场交易秩序，威胁市场交易安全，所以撤销公司设立登记必须慎重。法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或盖章为由，申请撤销公司设立登记，若经审理查明申请人已明知该情况却未提出异议，还参与公司经营管理活动的，依照《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条第二款的规定，其申请不能予以支持。

　　即使法定代表人、股东对设立登记事项确不知情，公司登记机关也应综合考虑撤销设立登记可能对利害关系人利益和社会公共利益造成的影响，审慎作出处理决定。《市场主体登记管理条例》第四十条、四十一条规定，登记机关经调查认定存在虚假市场主体登记情形的，应当撤销市场主体登记。但撤销可能对社会公共利益造成重大损害、撤销后无法恢复到登记前的状态及法律、行政法规规定不宜撤销的情形，登记机关可不撤销。《深圳经济特区商事登记若干规定》第三十四条还规定，登记违法情节显著轻微，未对申请撤销人权利产生实际影响，且撤销后可能对其他利害关系人权益造成重大损害的，可不撤销。从上述规定看，设立登记存在虚假内容并不必然要撤销，而应在判明各方过错的基础上，权衡利弊，作出兼顾各方利益的处理。

　　本案情况特殊，赵某受行政行为的影响与一般债权人完全不同。赵某对前海蓝创公司、苗某的债权已得到生效民事判决确认，已经具有可执行的实际合法权益，人民法院也已执行了苗某的部分财产。此时，深圳市市监局撤销前海蓝创公司的设立登记，导致前海蓝创公司市场主体资格灭失，苗某失去承担债务的事实基础，实际上消灭了赵某依照生效民事判决享有的债权。河南省高级人民法院也因此对生效民事判决启动再审，赵某已得的执行利益即将丧失。后续赵某若要实现债权还要另行诉讼，不仅增加诉累，且在此情况下很可能无法得到支持。可见，赵某的合法债权受到《撤销决定》的直接、现实的不利影响。另外，依照前述行政法规及特区法规的相关规定，深圳市市监局在撤销前海蓝创公司设立登记时，也应对赵某等合法债权人的利益有所考虑。因此，应当认定赵某与《撤销决定》具有利害关系，依法有权对该决定提起诉讼。

　　本案确立的裁判规则对行政诉讼法司法解释第十三条有关债权人原告主体资格的规定作了进一步诠释，对完善债权人合法权益的行政与司法保护，维护诚实守信的市场环境具有重要的现实意义。

案号：（2023）粤03行终1803号

作者：寇秉辉

责编：苗　欣

*案例评析仅代表作者个人观点