中共广东省委　广东省人民政府

关于全面推进自然资源高水平保护

高效率利用的意见

（2022年3月24日）

　　为深入贯彻习近平生态文明思想，贯彻落实党中央关于全面提高资源利用效率、加快推动绿色低碳发展工作部署，扎实推进我省自然资源高水平保护高效率利用，努力建设人与自然和谐共生的现代化，现提出如下意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，以深化自然资源供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，实施全要素、全周期、全方位和资源资产资本“三位一体”管理，推进自然资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，为推动广东在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在全国前列、创造新的辉煌提供有力支撑。

　　（二）发展目标。到2025年，全省自然资源资产产权制度不断完善，国土空间开发保护格局持续优化，生态保护修复体系全面建立，用途管制与耕地保护长效机制更加健全，节约集约用地水平全国领先，初步构建自然资源高水平保护高效率利用制度体系。到2035年，全面形成具有广东特色的自然资源高水平保护高效率利用模式，基本实现自然资源领域治理体系和治理能力现代化。

　　二、健全产权制度体系

　　（三）全面查清自然资源资产底数。建立健全自然资源调查评价监测体系，以第三次全国国土调查为基础，重点推进耕地、湿地、近海海域等专项调查，实施耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界“三条控制线”及“一核一带一区”空间格局、开发园区与村镇工业集聚区等动态监测评价。建立全民所有自然资源资产清查核算与平衡表制度。

　　（四）落实全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源资产确权登记制度，推进重要生态空间和单项自然资源统一确权登记。运用区块链技术提高不动产登记服务能力。围绕土地、海洋、水资源等开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点。完善全口径国有自然资源资产管理情况报告制度，建立代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况的工作机制。

　　（五）创新自然资源资产所有权实现形式。健全自然资源资产权能体系，探索完善划拨、出让、租赁、作价出资等配置政策，适度扩大转让、出租、抵押、担保、入股等权能。探索国有建设用地使用权期限届满后续期的操作路径。完善农村承包地“三权”分置制度，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。深化集体林权制度改革。推动建立自然保护地内自然资源资产特许经营制度。建立健全土地发展权转移制度，推行省域内规划建设用地规模和指标交易。

　　三、推进空间善治和结构优化

　　（六）强化重大发展战略空间保障。落实国家安全战略、区域协调发展战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，结合推进粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区“双区”和横琴、前海两个合作区建设，完善国土空间开发保护格局，确定空间发展战略。珠三角核心区坚持内涵集约“网络式”优化，沿海经济带坚持陆海统筹“轴带式”发展，北部生态发展区坚持生态优先“据点式”开发，高质量构建“一核一带一区”区域发展格局。

　　（七）健全国土空间规划制度。全面推进“多规合一”，建立四级三类国土空间规划体系，全面完成国土空间总体规划编制，实现中心城区、近期建设地区、“三旧”改造地区等详细规划全覆盖，国土空间专项规划主要内容纳入国土空间总体规划统一管理，形成国土空间规划“一张图”。探索编制实施调整重构型国土空间规划。将城市设计贯穿市级国土空间总体规划全过程，落实社区生活圈理念。健全规划实施管理制度，完善主体功能区配套政策，定期进行城市体检评估，全面开展国土空间监测预警和绩效考核。推进村庄规划优化提升。

　　（八）推进国土空间用途管制全覆盖。建立健全耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界管控制度。对所有国土空间分区分类实施用途管制，在城镇开发边界内实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。完善成片开发政策，试点线性工程用地审批制度改革。

　　四、加强整体保护与系统修复

　　（九）推进重要自然生态空间整体保护。坚持生态优先、保护优先，以重要水系、森林带和海岸带为生态廊道骨架，结合碧道、绿道、古驿道等线性开敞空间建设，构建满足水生生物繁殖洄游、水鸟和候鸟迁飞停留、陆生野生动物栖息迁徙等活动需要的多功能特色生态廊道网络体系。划定并严守生态保护红线。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，推进南岭国家公园创建和自然保护地整合优化。

　　（十）统筹山水林田湖海系统修复。实施重要生态系统重大修复工程，推进南岭山区一体化保护和修复工程试点，开展“蓝色海湾”综合整治专项行动和海岸带保护修复工程，加快重点流域生态系统、珠三角城市群森林绿地修复，持续推进森林城市建设。推进生态修复市场化，生态保护修复主体可依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，支持设立市场化运作的生态保护修复基金。

　　（十一）建立生态产品价值实现机制。树牢绿水青山就是金山银山理念，深化生态保护补偿探索，鼓励生态产品供给地和受益地通过共建园区、飞地经济等途径实现利益共享。推动生态资源权益市场化交易，按照有关部署适时推进森林覆盖率、耕地占补等指标交易。鼓励金融机构加大绿色信贷支持力度，探索生态产品资产证券化路径和模式。支持广州、深圳等地区开展生态产品价值实现机制试点。探索建立生态产品价值核算应用体系。

　　（十二）推进碳达峰、碳中和。强化国土空间规划引领和用途管制，推行功能复合、立体开发、公交导向的集约紧凑型发展模式，充分保障清洁能源、新型产业、轨道交通等绿色低碳型项目建设，严控高能耗、高排放项目准入。充分发挥森林、湿地、海洋、土壤的固碳作用，开展绿美广东大行动和森林质量精准提升工程，提升绿色碳汇能力；开展红树林、盐沼、海草床碳储量调查监测，加强海洋碳汇基础理论和增汇技术研究，拓展蓝色碳汇空间。全面推进碳汇市场化交易。开展二氧化碳封存技术研究。

　　五、实行资源总量管理和全面节约

　　（十三）落实最严格的耕地保护制度。加强永久基本农田保护，建立健全耕地保护动态监测监管机制，强化耕地用途管制，坚决遏制耕地“非农化”，确保可以长期稳定利用的耕地总量不再减少。实施农田整治提升行动，到2025年，累计建成高标准农田2670万亩、改造提升213万亩，复耕撂荒耕地64万亩，恢复和新增耕地20万亩，严格管控耕地“非粮化”。大力实施垦造水田行动，健全多途径、差别化的耕地占补平衡机制。探索建立耕地易地保护机制，适时完善耕地保护经济补偿制度。落实耕地保护责任，加强责任目标考核约束及结果运用。

　　（十四）推进节约集约用地。严控建设用地规模总量，高效配置新增建设用地，推进“指标跟着项目走”土地利用计划改革，保障国家和省重点项目、基础设施、民生工程、乡村振兴项目建设，补齐人均公共服务设施配置短板。大力盘活低效存量建设用地，加快推动“三旧”改造、城市更新和城镇老旧小区改造，实施村镇工业集聚区升级改造攻坚战，加大对批而未供土地和闲置土地处置力度，探索对珠三角地区存量工业用地进行盘活利用，推动逐步实现以盘活存量建设用地为主的土地利用模式。完善城乡建设用地增减挂钩、拆旧复垦等政策，推进全域土地综合整治，盘活农村闲置低效土地资源，强化乡村振兴要素保障。深化南粤古驿道活化利用。

　　（十五）建立水资源刚性约束制度。严格落实用水总量和用水效率双控制，全省年用水总量不超过450亿立方米。健全流域区域用水总量控制指标体系，制定跨市、县（市、区）江河流域水量分配方案。加快推进珠三角水资源配置、环北部湾广东水资源配置、韩江榕江练江水系连通等工程建设。完善规划和建设项目水资源论证、取水许可等制度，制定缺水和水资源超载地区产业准入负面清单、淘汰类产业目录。完善非居民用水超定额累进加价制度，加快推进农业水价综合改革，实施节水改造。推进海水淡化规模化利用、污水资源化利用。

　　（十六）健全森林、湿地保护制度。全面落实林长制改革。严格控制林地、草地、湿地转为建设用地，开展林草生态综合监测评价，重点加强天然林、生态公益林、沿海防护林的保护管理，到2025年，全省森林覆盖率达58.90%。推进大径材培育示范基地和国家储备林建设。加大生物多样性保护和生态廊道建设，加强外来入侵物种管控和生物灾害治理，完善自然保护地生态保护补偿制度，探索建立陆生野生动物致害补偿制度，稳妥有序推进华南国家植物园建设。培育林业新型经营主体，加快森林旅游、森林康养、自然教育等绿色生态新业态发展。建立健全湿地保护管理制度，实施红树林保护修复专项行动计划。

　　（十七）健全海洋资源开发保护制度。全面推进海洋强省建设，促进海洋经济高质量发展，建设绿色可持续的海洋生态环境。实施海岸带综合保护与利用，建设生态海岸带，推行海岸建筑退缩线制度。加强海域精细化管理，探索海域使用权立体分层设权，推动养殖用海、构筑物用海分类管理，合理规划并严格保护海底管廊，完善海上风电用海政策。强化海岛生态保护，严格控制无居民海岛新增开发利用。加大海岸线整治修复力度，实现自然岸线保有率管控目标。探索建立海洋资源低效利用退出机制和海岸线占补制度。建设海洋综合试验场和海洋大数据平台。健全海洋生态预警监测体系，建立流域+沿海+海域协同的海洋环境综合治理体系，加强粤港澳大湾区海洋生态保护。除国家重大项目外，全面禁止围填海。加快处理围填海历史遗留问题。

　　（十八）健全矿产资源绿色开发利用制度。全面推进绿色矿业发展五年行动，加快推进基础地质调查与矿产勘查。全面推进绿色矿山建设，推进矿产资源开发整合和综合利用，提高矿产资源保护与开发水平。优化矿业产业结构，完善供应链。加强建筑用砂石资源保障，推进海砂资源开发利用。

　　六、深化资源配置改革

　　（十九）完善自然资源有偿使用制度。扩大自然资源有偿使用范围，推动国有农用地、森林有偿使用制度改革。健全自然资源政府公示价格体系。引入“资产包”处置方式，推进矿业权“净矿”出让。健全海域招拍挂出让制度，制定海域使用金分级征收标准。落实资源税从价计征或者从量计征政策。

　　（二十）加快建立统一的自然资源要素市场。健全自然资源市场交易制度体系，筹建自然资源资产交易平台。按照国家统一部署，有序推进集体经营性建设用地入市，完善委托代理、交易规则和增值收益分配等制度，实行与国有建设用地同等入市、同权同价同责。推进县域层面资源要素流动，保障农村一二三产业融合发展需求。完善覆盖城乡的建设用地标准体系。加强自然资源要素市场监管调控。

　　（二十一）推动工业用地配置改革。全面科学划定工业用地控制线，支持建设一批承载大项目、大产业、大集群的专业化园区。创新工业用地供应模式，增加混合产业用地供给，夯实产业链供应链。探索建设只租不售的“工业保障房”。探索建立工业用地大数据平台，加强工业用地全周期管理。

　　七、加强立法保障和执法监督

　　（二十二）推进自然资源法规立改废释纂。加快制定修订土地管理、永久基本农田保护、海岛管理、海域使用、森林保护、林业有害生物防治检疫等法规规章。适时推进国土空间规划、不动产登记、矿产资源管理、自然保护地建设和管理等地方立法工作。

　　（二十三）健全自然资源执法体制机制。建立县级自然资源部门与乡镇（街道）综合执法衔接机制。推动违法建（构）筑物强制拆除“裁执分离”。完善海洋监视预警—监管—执法协调联动机制。加快完善森林草原行政执法体系。完善自然资源行政执法与刑事司法衔接机制。加强自然资源基层执法队伍建设，强化经费、装备及职业风险等保障。

　　（二十四）加强执法监督。采取“长牙齿”的硬措施，坚决有效遏制增量，依法有序整治存量，对新增违法占用耕地“零容忍”，全链条遏制自然资源违法行为。运用卫星遥感、视频监控、人工智能等新技术手段，构建早发现、早制止、严查处的常态化监管机制。建立诚信档案制度并依法实施失信惩戒。推动解决珠三角地区历史遗留违法用地问题。

　　八、保障措施

　　（二十五）加强组织领导。坚持党的全面领导，建立健全政府负责、部门协作、上下联动、社会参与的自然资源保护利用工作机制。各地要切实担起主体责任，细化目标任务，推动工作落实。省有关部门要加强政策指导，强化工作对接和信息共享，及时研究解决工作中的存在问题。

　　（二十六）加强科技与人才支撑。依托数字政府改革建设，夯实地理空间数据基础，推进“智慧自然资源”建设。加强学科建设和人才培养，做大做强自然资源科技创新平台，打造自然资源高端智库。加强常态化培训指导，推进政府购买服务，建设高素质专业化自然资源人才队伍。

　　（二十七）加强评价与督促落实。将全民所有自然资源资产平衡表作为评价党政领导班子和有关领导干部的重要参考。省自然资源厅要牵头分解工作任务，加强跟踪督办，定期组织实施情况评估，通报工作进展。