在老龄化进程持续加速背景下，养老产业形态不断迭代升级。一种以“养老活力社区”为名的养老新业态正加速扩张——它们不再以“床位”为单位，而是以“套”计量；不再主打“护理”功能，而是强调“生活品质”和“社群文化”；区别于传统养老院，这些活力社区主要面向能自理的老年人。

　　在广州，白云区的悦麓居活力康养社区（下称“悦麓居”）是典型代表，该项目有数百名能自理的长者在此安家；番禺区的富力颐安·广州国际颐养社区，3栋楼中有2栋面向能自理的老年人。

　　南都记者梳理发现，“养老活力社区”并非广州独有，广东深圳、佛山等多地已出现同类项目，在北京、上海、杭州、长沙等城市，该业态同样落地铺开。不过，此类业态是否属于“养老机构”、运营方如果不向民政部门备案风险谁来承担，在实践中存在较大争议。

　　风险争议

　　身份之困 

　　“养老活力社区”是“养老机构”吗？

　　2024年3月，广州国企越秀康养旗下首个国际活力康养社区——悦麓居正式开业。这个总建筑面积6.8万平方米的项目，涵盖中医院、护理区和活力区，分别对应需要看病、护理，以及能够自理的不同需求长者。

　　工作人员告诉记者，悦麓居在民政部门实行的是分区备案的方式。社区内的护理区进行了“养老机构”民政备案，针对能自理的长者的活力区则没有备案，理由是活力区是“康养社区”，而非“养老机构”。记者随后查询看到，在广州市民政局今年3月公布的《广州市养老机构基本信息表》中，确实仅有护理区——广州悦麓为民养老护理院有限公司的备案，没有悦麓居活力区的备案。

　　这一说法的背后，牵动此类新业态的核心争议：“养老活力社区”究竟算不算“养老机构”?

　　浙江大学公共政策研究院研究员夏学民提出，从学理与现实逻辑来看，凡是为老年人提供住宿、餐饮、医疗、陪护、老年教育等养老服务的企业或社会组织，都应当纳入广义养老机构的讨论范畴。“养老服务的内涵远不止于失能照护，能自理的老人同样是养老服务的对象，机构只要开展养老相关服务，就应当被纳入养老服务监管视野，不宜单纯以老年人的自理能力作为划分标准。”

　　长期关注养老产业法律业务的广东环球经纬律师事务所副主任张文婕则认为，法律上的定性取决于服务实质而非名称。根据2020年11月1日起施行的《养老机构管理办法》（下称“办法”），养老机构是指依法办理登记，为老年人提供“全日集中住宿”和“照料护理服务”，床位数在10张以上的机构。那么，养老机构的核心在于是否提供助浴、翻身、喂药、夜间巡护等持续性护理服务。当前市场上的活力社区、康养社区，若仅提供住宿、餐饮、文化娱乐和基础健康管理，未涉及法定的照料护理内容，则不构成法律意义上的养老机构，更接近于老年公寓或长者租赁式住宅。

　　不过，张文婕也提到，实践中许多项目虽自称“活力社区”，实际上已配备健康监测、慢病管理甚至基础护理响应，这种“名义非机构、实质含护理”的状态正是法律定性的模糊地带，行政认定时通常以实际服务内容为准，而非经营主体自行宣称的名称。

　　广东老龄产业研究院院长、广东中匠福健康产业股份有限公司总裁梁焯辉同样认为，不能一概而论，需要看运营机构所提供的服务内容。“活力公寓叫什么名字，以及入住的老年人是否能自理都不重要，重要的是运营机构是否提供了真正意义上的养老服务。”

　　梁焯辉表示，如果运营机构只是将适老化改造后的房屋提供给老年人居住，而未嵌入其他养老服务，那么这类房屋应不属于养老机构范畴，可不按养老机构进行备案。如果运营机构在提供的服务中捆绑了应急响应、生活照料，以及当老年人身体出现意外可通过运营机构内部机制转向护理照护服务，那么就应该纳入养老机构的监管范畴。

　　而记者在悦麓居现场看到，活力区的房间更像一间自带适老设计的居家公寓——床是普通双人床，允许使用电磁炉做饭，老人可自由出入，时间完全自主，没有护理员长期陪同，仅在需要时获得医疗照护等服务。但这跟普通长租公寓有非常大的不同，普通长租公寓提供的只是居住空间，租客需自行承担所有生活事务，而活力区的房间内都进行了适老化改造和医疗应急响应功能——家具边角均做圆角处理，卫生间标配扶手和洗澡椅。此外，住在活力区的老人还能参加社区组织的多样活动、使用公共区域的休闲娱乐室。

　　相比之下，悦麓居的护理区则更接近传统养老机构——床位为带滚轮的护理床，床头柜上方装有紧急呼叫铃，老人的一天围绕健康检测、协助洗浴、康复运动等照护流程展开，生活节奏由护理员主导。

　　监管迷思 

　　备案与不备案，监管差异有多大？

　　根据办法，养老机构需在收住老年人后10个工作日内向民政部门备案，并且接受民政部门年度不少于一次的现场检查，其建筑设计须符合《老年人照料设施建筑设计标准》等强制性规范。

　　悦麓居的选择性备案方式是否是该类项目的普遍做法？记者发现了不同的样本。富力颐安·广州国际颐养社区有3栋楼，其中两栋同样主要针对能自理的老年人，该项目在民政部门进行了“养老机构”备案，并参与了星级评定。“老人入住时签署的资料，我们都要给民政部门存档的。”该项目销售人员还提到，若是入住后产生纠纷也可以通过民政部门来解决。

　　那么，是否备案到底存在哪些区别？“主要是监管差异较大。”张文婕从法律的角度解析，备案机构受民政部门直接监管，须满足养老领域专项标准，并接受定期检查与服务质量评估；未备案社区则归口于市场监管和住建部门，按普通商业租赁和物业服务标准进行管理，消防、卫生等要求低于养老机构。而在维权层面，差异更为显著，入住备案机构发生人身伤害时，适用过错推定原则，机构须自证已尽到合理护理义务；而入住未备案社区，权利人须自行举证证明社区存在管理过失或服务瑕疵。此外，备案机构通常缴纳保证金或投保强制性责任保险，赔付能力有所保障；未备案社区则依赖企业自有资产，一旦发生纠纷或企业资金链断裂，长者的赔偿请求权面临较大风险。

　　“实践当中，部分主体未按要求完成备案，监管常常是在发现问题、接到投诉之后才介入处置。”夏学民进一步分析，出现这类现实争议，反映出养老服务领域至今没有一部专门的上位法律，制度供给有待加强。记者注意到，制定《养老服务法》已列入十四届全国人大常委会立法规划第二类项目。

　　活力公寓这一新业态，成为一种可规避养老机构备案的新途径，也是一种可降低运营成本的新形式。梁焯辉介绍，需要备案的养老机构在消防验收方面有严格的准入条件，意味着运营机构在前期需要更大的投入；备案的养老机构还需要接受每周、每月、每季度的检查。

　　绕过备案不仅降低了前期的运营门槛，还令资金监管环节出现真空，尤其是长预付费模式下的风险敞口亟待关注。

　　资金隐患 

　　超长预付费最高超百万元，风险谁买单？

　　事实上，此类业态并非广州独有。例如，位于浙江杭州余杭区的玉鸟随园嘉树养老社区，共有261套养老公寓，户型分为一房一厅与两房一厅，主力客群为60-85岁的活力自理型长者。其官网显示，该项目的收费模式分为1年租赁、5年租赁、15年租赁以及使用权买断，其中买断价格为188万起，并标注了一户一价。“费用最短收一年，年租。”记者以消费者身份电话咨询该机构时，工作人员表示，也可以一次缴纳五年房租，金额超过40万元。若是不住，剩余费用可以退还。

　　不过，在杭州市余杭区民政局公布的2026年养老机构备案信息中，记者以“随园嘉树”等关键词进行搜索，仅发现有杭州余杭嘉木护理院有限公司的备案信息，地址是杭州市余杭区良渚街道良渚文化村社区随园嘉树17幢，备案床数和护理床数均为31张。

　　广州悦麓居的活力区去年也有类似的收费方式，要求一次性预付三年以上房费，最高可预付35年金额达百万。不过，现在该项目采取按月缴费的模式，本月底缴纳次月的费用。销售人员还明确告诉记者，缴纳的费用最多为1年。

　　民政部、国家发展改革委等七部门曾联合发布《关于加强养老机构预收费监管的指导意见》（下称“指导意见”），规定自2024年10月1日起，养老服务费预收的周期最长不得超过12个月，对单个老年人收取的押金最多不得超过该老年人月床位费的12倍。换句话说，凡是在民政部门备案的养老机构，预付费不得超过1年。

　　“若活力社区在法律上被定性为房屋租赁关系而非养老服务关系，则不受指导意见限制。”张文婕分析称，租赁合同的最长期限可达二十年，买断使用权亦属于合同自由约定的范畴。“正因如此，恰恰构成了重大风险。”张文婕提到，运营方可以“租赁关系”为由规避养老服务预收费的监管上限，而长者及其家属在认知上却将其视为养老服务的长期安置。

　　张文婕表示，风险点集中体现在两方面：一是运营方一旦倒闭或出现经营危机，长者一次性支付的长周期费用难以追回，后续安置亦无着落；二是在司法裁判中，若法院认定该合同实质为养老服务合同而非租赁合同，则超长预收条款可能因违反公序良俗或监管政策而被认定为无效，但即便合同无效，企业资金已被占用或消耗，实际执行退赔仍面临极大困难。对于长者而言，此类长周期付费模式的法律保障远低于其直观预期。

　　梁焯辉同样表示，活力公寓不算作养老机构，那么运营机构和入住老年人就不用签署由政府部门指定的养老合同，老年人所缴纳的押金便不会进入指定监管的银行账户。“这成为一个管理的盲区，出现问题难以退赔。”梁焯辉说道。

　　这一现实困境已经被全国人大代表、上海市高级人民法院院长贾宇关注，今年全国两会期间，他建议将新型预付式养老机构如康养社区、老年公寓及其运营资金纳入监管体系，规范收费标准，明确资金监管主管单位。

　　治理破局

　　完善法律法规，明确业态边界

　　张文婕认为，在实践中部分项目以“非养老机构”之名行长期资金归集之实，将地产销售和预付卡经营的风险传导至老年消费群体，潜在隐患不容忽视。

　　在监管路径上，张文婕提出了详细建议：第一，国家层面应出台分类认定标准，以“是否提供夜间应急响应和持续性护理服务”为实质判断标准，明确区分养老机构与老年公寓的边界，避免企业自行定性导致的监管套利；第二，引入履约保证保险机制，要求该业态经营者投保，当运营方因破产或其他原因无法继续提供服务时，由保险机构先行赔付长者的预缴款项。

　　“相关法律法规与监管制度需要同步迭代完善。”夏学民补充道，《养老服务法》需要尽早出台，在立法修法过程中也应当充分吸纳群众、行业专家的意见，推动养老服务领域法治建设持续健全。

　　在专家们看来，“养老活力社区”作为适配新时代养老需求的创新业态，具备良好的市场发展前景和推广价值，行业监管不宜简单一刀切，需兼顾业态创新与风险防控。

　　梁焯辉认为，对于运营机构而言，整体上的需要“轻整改、保业态、防风险、不扼杀创新”。应当在守住安全底线基础和不影响业态创新的基础上，做一些轻量化地整改。此外，运营机构还应在服务清单上有清晰地公示，自理区只能提供居住、文娱、健康检测、应急联动的服务，让活力公寓这一创新业态与传统的养老机构有清晰的服务边界。

　　同时，政府部门可以出台业态认定的细则，对活力公寓新业态采取轻量化的备案管理制度。“准入低门槛、过程严监管，定期分级抽检。”梁焯辉提到，可针对活力公寓制定专属的检查清单，重点检查合同、资金、应急等方面。

　　在资金安全上，梁焯辉建议将运营机构收取的大额预收费纳入到监管体系中，从根源上杜绝携款跑路的风险。

　　“只要把边界划清楚，把资金安全守住，就能够实现监管有力度、行业有活力、老人有保障，最终达到市场有空间。”梁焯辉说道。

　　都市评

　　“养老活力社区”要发展，风险更要管得住

　　冠以“养老”之名的社区，究竟算不算法律意义上的“养老机构”？这一争议表面上是名分之争，实则关乎监管归属。同样面向自理老人，有的项目主动备案、接受民政部门年度检查；有的则以“康养社区”之名规避备案，仅按普通商业租赁接受市场监管。须知，备案系企业主动申报，不备案者，监管往往待投诉、问题出现后才介入。

　　较之身份认定，资金风险更为紧迫。部分项目预收费动辄三五年，甚至能“使用权买断”一次性收取百万元级房费。备案养老机构预收费上限为一年，而租赁合同期限可长达二十年，监管红线由此被“租赁关系”之名轻易绕开。长者及其家属自认购得长期养老保障，签署的却可能仅是一纸租赁合同；一旦运营方经营不善乃至资金链断裂，巨额预付金难以追讨，后续安置亦无从保障。

　　针对上述问题，专家建议国家层面出台分类认定标准，以“是否提供夜间应急响应和持续性护理服务”为实质判断标准，明确养老机构与老年公寓的边界；同时建立轻量化备案管理制度，实施“准入低门槛、过程严监管”，重点检查合同、资金、应急等方面；在资金安全上，将大额预收费纳入监管体系，并探索引入履约保证保险机制。

　　“养老活力社区”回应了当下老年人对生活品质和社会参与的多元需求，具备市场潜力与社会价值，这一点不可否认。但任何业态创新都不能以模糊法律身份、规避必要监管为代价。

　　厘清边界、补齐短板，既是对数以万计老年人“养老安全感”的切实守护，也是对新业态长远健康发展最负责任的态度。说到底，监管有力度，行业有活力，老年人的晚年才有真正的保障。