中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强。

　　粤港澳大湾区要解决单一行政区域内不能自己解决的问题，解决那些只有各方合作才能解决的问题，比如共建一个生态湾区的问题。

　　主体的诉求不同造成对大湾区的期许不同。在这种情况下，怎么凝聚共识、形成合力这很重要。

　　《纲要》关注共同问题。像形成宜居宜业宜游的优质生活圈，这是三地共同的需求，也是三地关注的焦点。

　　南都讯　中共中央、国务院2月18日印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》(下称《纲要》)。建设粤港澳大湾区是中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。规划指出，建设粤港澳大湾区，既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。《纲要》承载了什么样的使命？在编制中如何体现三地的需求？南都记者专访了中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强。

　　A

　　《纲要》的使命不仅仅是经济层面

　　粤港澳大湾区有四个发展理念：合作发展、单向给惠、包容发展、可持续发展

　　南都：粤港澳三地都有若干政策在支撑当地的发展，《纲要》的特殊之处在哪里？

　　王福强：此前外界普遍认为出台《纲要》是为了解决区域发展问题，比如怎么推动广东的发展，怎么实现广东的转型升级，内地的各个城市单元怎么实现自身的可持续发展。但事实并非如此，或者是不完全这样。

　　为支撑当地发展，从中央到省市，都有若干规范性文件在起支撑作用。不论《粤港澳大湾区发展规划纲要》是否出台，广东都已形成很好的发展惯性，都在很好地向前发展。在这种背景下，《纲要》肯定要承载宽领域、多视角的一些使命，而不仅仅是经济层面的。

　　南都：粤港澳大湾区承载的使命和发展理念是什么？

　　王福强：粤港澳大湾区有四个发展理念。第一是合作发展的理念，要解决单一行政区域内不能自己解决的问题，解决那些只有各方合作才能解决的问题，比如共建一个生态湾区的问题。如果这个湾区黑臭水体遍布、违法建筑成群连片，就无法成为一个国际一流湾区。所以，合作就是要解决单一主体所不能解决的那些问题。

　　第二是单向给惠的理念。港澳的承载力很弱，一味强调车辆互通、资格互认等双边对等开放也不现实，香港也消化不了。在这种情况下更多的是单向给惠，是内地为港澳创造空间、创造机会，让他们融入到祖国发展的洪流里来。

　　第三是包容发展的理念。港澳和内地的发展模式不一样，它们有自己的D N A，有自己的发展模式和惯性。在这种情况下，就要包容发展，包容不同的制度、不同的理念、不同的思维方式，要相互尊重，平等协商。

　　第四是可持续发展的理念。实现大湾区的可持续发展是大家共同的期盼。选择体现公平、效率、绿色、正义的发展路径，是湾区民众的共同心愿。这些问题是大湾区人民所共同关注的问题。可以通过它们来凝聚人心、汇聚力量，形成建设大湾区的滚滚洪流。只有实现大湾区的可持续发展，才能使其真正成为一个国际一流湾区，成为一个世界级城市群，成为美丽中国的典范。

　　B

　　广深定位要与香港差异化匹配

　　《纲要》在对各个城市定位的时候，就充分考虑了它的现实性、历史性和前瞻性

　　南都：粤港澳大湾区被称为是世界上最难建设的大湾区之一，具有“一个湾区、两种不同制度、三种不同货币、三个关税区、三种法律制度”的现实。如何去考虑粤港澳三地不同的文化、经济、制度等方面的差异？

　　王福强：在“一国两制”框架下设计的这一《纲要》，是一个首创性的规划，我们此前从来没做过跨制度的区域发展规划。粤港澳大湾区是把港澳和内地作为统一的规划范围进行规划，体现了中央希望推动港澳深度融入综合发展大局的指导思想。

　　在这个背景下推进大湾区建设面临三个问题：

　　首先是两种制度、三个关税区、三种独立的货币的现实。在“一国两制”框架下，为便于要素流动，我们要发挥各地优势，通过一个大湾区的标准，促使内地的产品提质增效，通过港澳的平台走出去。

　　第二个是发展惯性问题。内地的发展通常都是行政力量主导的发展模式，地方政府实际上是区域发展一个很重要的推手。行政力量主导发展也有好处：行政决策高、招商引资力度大、短时间内能有效集聚资源，但随着发展的深化也会面临一些突出问题。“十三五”规划纲要提出，区域发展的重点是跨区域协调发展，目的是实现从行政区主导的发展模式到功能区主导的发展模式的转变。在大湾区，这种发展模式必须调整，只有这样，才能推动区域从自然区域连接体到经济共同体到社会共同体的转变。

　　第三是主体的诉求不同造成对大湾区的期许不同。在这种情况下，怎么凝聚共识、形成合力这很重要。所以我们必须找到社会各界共同关注的问题，并以这些问题为突破口，吸引大家投入到大湾区的建设中来，牵引带动整个大湾区。在我们看来，如何构建一个宜居宜业的优质生活圈、如何实现可持续发展是大湾区城市群共同关注的问题。在《纲要》编制的过程中，如何平衡三地的利益，就涉及到各个城市的定位问题。事实上《纲要》在对各个城市定位的时候，就充分考虑了它的现实性、历史性和前瞻性。像给广州、深圳定位时，更多考虑的是怎样与香港形成一种差异化的匹配。

　　南都：能具体说明广深是如何和香港进行差异化匹配的吗？

　　王福强：香港有四个定位———国际金融、国际贸易、国际航运中心和国际航空枢纽。如在打造国际航空枢纽方面，广州可以成为南中国的门户枢纽，这就是和香港的一个具体差异。再比如说香港港口的航运功能，我们希望实现香港从吨位大港向价值大港的转变。现在广州和深圳一直在做量的扩充，但质的提升更重要。因此，接下来广深就要注重形成合力，进行转型，提升价值。在这方面香港已先行一步，所以《纲要》维持了香港航运中心的地位。

　　南都：《纲要》仅对四个中心城市给予定位，其余的节点城市没有做出定位表述，为什么？

　　王福强：每个城市未来的发展方向和发展愿景是什么，很大程度上是基于现有的发展基础、历史积淀、外部环境、自身谋划及市场主体参与度等因素综合形成的，不是单一政府就可以决定的。在这个判断下，对于城市未来的发展方向，更多的是交给市场，由市场来决定。

　　比如，关于辐射粤西的交通枢纽这一定位，肇庆、佛山、江门都提了出来。这就面临着一种内部竞争。怎么协调？《纲要》不会对某一城市的单一功能给予定位，各个城市的自身定位和发展愿景要在运动中形成。整个城市群的发展是协作发展、合作发展，是联手互补、相互促进，不是非你即我的排他式发展。《纲要》关注的重点，不能局限于每个城市具体的功能、具体的定位、具体的产业分布。

　　C

　　粤港澳大湾区关注三地共同问题

　　有效匹配各地需求，才能形成合力

　　南都：在《纲要》编制期间，讨论最激烈的问题是什么？

　　王福强：每个城市关注点不同。总体来说，大家都很关注各自的定位。除此以外，还有一些关注的焦点：

　　就香港来说，非常想紧紧抓住大湾区这个机遇，实现自身的高质量发展。所以，它非常关注中央会从哪些方面支持香港，这是他们关注的第一个问题。他们关注的第二个问题，就是“一国两制”。粤港澳大湾区很重要的使命，是维护港澳的长期繁荣稳定，是在“一国两制”框架下的合作发展，是首先要维护“一国两制”，维持港澳自由港的地位，而不是削弱“一国两制”。“一国两制”是基本国策，不会动摇。

　　就其他区域来说，大家都关注自身怎么发展的问题。

　　南都：《纲要》在编制中如何体现三地的需求？

　　王福强：大湾区是一个平台，是“一国两制”新实践的平台，是推动高质量发展的平台，是形成全面开放新格局的平台。在这个平台上，要有效匹配各地需求，只有这样才能形成合力。

　　一是要挖掘共同需求。比如说三大平台(前海、横琴、南沙)的定位，与过去是有区别的。这更多的是在征求了港澳的意见以后，充实丰富完善了它们的定位。同时，规划纲要也新设计了一些平台，比如落马洲港深创新科技园。这样一个小平台，关注的问题是如何在科创方面进行协同，这个问题是港澳与内地共同关注的问题，会成为优先推动的平台。

　　二是形成互补合作。在共建国际科技创新中心方面，这也是港深共同关注的问题。深圳的科技转化能力特别强，它可以方便产品落地，它的优势在于创新链条的后端。而香港在部分基础研究领域里有优势，如人工智能、医学等领域，它的优势在于创新链的前端。两者结合，可以形成很好的互补，相互支撑共同发展。从这个角度来说，依托香港，我们可以集聚世界级的科创资源，支撑大湾区科创发展，支撑国家创新型发展，把大湾区作为国家高质量发展的典范。

　　三是关注共同问题。像形成宜居宜业宜游的优质生活圈，这是三地共同的需求，也是三地关注的焦点。愿景就是形成一个生态湾区、绿色湾区、人文湾区、健康湾区和民生湾区，这些，都是三地民众所热切期盼的。

　　南都：《纲要》哪些具体措施能提高要素流动性？

　　王福强：粤港澳大湾区要行稳致远，必须解决三地创新发展中面临的若干障碍，最大的障碍就是要素流动。要素流动分为四个方面———人流、物流、资金流以及信息流。注意，不是要自由流动，而是要便捷有序地流动。只有这样，才能推动粤港澳大湾区从区域共同体(地理上的共同体)，向经济共同体，再向社会共同体的梯次转变。所以《纲要》发布后，将会从十个方面出台一些具体的支撑政策。在“四流”方面，将涉及人流、物流、资金流、信息流，此外，还有资质互认、标准对接、治理协同、民生合作、税制改革和空间拓展等政策措施。

　　背景

　　从6个字到62页纲要出炉前后

　　因编制重点的调整，纲要名字也在不断调整

　　2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式对外发布。建设粤港澳大湾区是中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。从粤港澳大湾区这简单的6个字到如今形成的62页《粤港澳大湾区发展规划纲要》，这份“全世界建设难度系数最大的湾区”发展规划纲要是如何形成的？

　　2009年：“湾区”概念初形成

　　公开资料显示，早在1 0年前，官方就已在尝试联合粤港澳三地进行湾区建设这一构想。

　　2009年，粤港澳三地政府有关部门在澳门联合举行《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》成果发布会。上述报告就提到要构建“一湾三区”集聚、“三轴四层”拓展、“三域多中心”发展的整体空间结构。其中，湾区发展计划旨在通过构建先行先试创新湾、高端产业合作湾、内外通达枢纽湾、蓝天碧水生态湾、疏密有度景观湾和时代前沿活力湾，发挥珠江口湾区的全球城市功能等。

　　2016年8月，广东组建高规格的课题组———粤港澳大湾区发展战略研究课题组。

　　该课题组由中国国际经济交流中心常务副理事长、执行局主任、国家发改委原副主任张晓强担任负责人，王福强担任组长。王福强介绍，课题组集合了国内顶级的经济研究机构，还包括中国宏观经济研究院、社科院、中科院、中山大学港澳研究院等的参与，“深入讨论的团队成员达六七十人”。

　　之后，课题组多次赴珠三角九市以及香港、澳门调研，还去世界三大湾区———纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区考察。王福强回忆，为调研和汇报，他每周都要从北京往返广东至少一次。港澳相关人员也前来内地交流。

　　一年后，2017年7月，课题组最终形成一份完整的报告。报告为“1+1”的形式。王福强告诉南都记者，其中包含：粤港澳大湾区发展战略研究，这是总报告；此外还有分报告，共由十个分报告和一个研究专题组成。据介绍，这些课题成果最终向高层传递。

　　2017年：从“内地热”到“三地热”

　　有关粤港澳大湾区建设的讨论，在2017年下半年也在港澳地区“热了起来”。

　　2017年7月1日，在国家主席习近平见证下，香港特别行政区行政长官林郑月娥、澳门特别行政区行政长官崔世安、国家发展和改革委员会主任何立峰、广东省省长马兴瑞共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。

　　在2018年8月15日召开的粤港澳大湾区建设领导小组全体会议上，中共中央政治局常委、国务院副总理、粤港澳大湾区建设领导小组组长韩正指出：“建设粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略，是新时代推动形成全面开放新格局的新举措，也是推动‘一国两制’事业发展的新实践”。

　　2018年3月7日，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时强调，要抓住建设粤港澳大湾区重大机遇，携手港澳加快推进相关工作，打造国际一流湾区和世界级城市群。

　　2018年10月22-25日，习近平总书记在广东视察期间也强调，要把粤港澳大湾区建设作为广东改革开放的大机遇、大文章，抓紧抓实办好。

　　自此，有关粤港澳大湾区建设的讨论，迅速在港澳“热起来”。

　　王福强回忆，2017年7月1日以后，香港有若干的行政公务员队伍、专业团队前来北京交流，如在清华大学举办的香港新闻官短期培训班等。很多香港媒体也前来内地采访相关内容。

　　随着粤港澳大湾区理念的不断扩散与推广，一些老百姓也积极参与进来，通过电话、邮件等方式反映自己对大湾区的期许，提出一些政策建议。

　　有一位叫雷渝生的老人令王福强印象很深。雷渝生是做船务、航运工作的，给王福强寄了厚厚一沓材料，特别希望粤港澳大湾区能成为推动中国航运服务体系改革的一个契机、一个重大平台。

　　在编制过程中，因为编制重点的调整，规划纲要这个名字也在不断调整。“最早叫粤港澳大湾区城市群发展规划，后来叫粤港澳大湾区发展规划，再后来到粤港澳大湾区发展规划纲要”，王福强说。

　　2018年：《粤港澳大湾区发展规划纲要》7月成型

　　王福强透露，在2018年7月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》就已经成型、定稿，之后主要在进行粤港澳三地间的沟通以及合法性审查等程序性工作。

　　2018年7月27日，十三届全国政协第七次双周协商座谈会在京召开，16位全国政协委员、学者就粤港澳大湾区建设，从要素流动、人才吸引、教育制度、协调机制等方面开门见山谈问题、有针对性地提建议。

　　从“粤港澳大湾区”概念提出，到201 9年2月1 8日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》的正式公布，这期间，政府、智库乃至社会各界共同破题“全世界建设难度系数最大的湾区”的规划建设。

　　王福强告诉南都记者，下一步的工作重点是规划的落实。后续还会编制一些专项规划，会出台一些重大项目，会谋划一些重大平台。比如会出台基础设施的专项规划、科技创新的专项规划、生态环境的专业规划和优质生活圈专项规划等。在专项规划重大项目、专项平台中也会有效地嵌入港澳的元素，通过这些专项规划、平台来支撑港澳长远发展，维持港澳的长期繁荣稳定。

　　A07-A09版 统筹：南都首席编辑 黄海珊

　　采写：南都记者 卜羽勤 实习生 律硕 发自北京　摄影：见习记者 莫倩如