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合村并居20年:算算拆建背后的经济账

地方政府通过土地指标交易为城乡发展筹资,但大拆大建之下指标过剩却可能背上沉重债务

2020-06-30 06:29 来源:南方都市报 宋承翰

  近期,山东“合村并居”受到舆论热议。面对各界质疑,山东省高层频频表态:充分听取农民意见,决不能逼迫农民同意。

  在6月17日召开的发布会上,山东省表态“拆不拆、搬不搬、建不建,由农民群众说了算”。随后,山东省委副书记、代省长李干杰在调研“农村社区建设工作”时再次重申这一意见。

  6月27日上午,在山东召开的“美丽宜居乡村建设视频会议”上,山东省委书记刘家义进一步表示,对正在实施但群众意见较大的、正在研究准备实施的、以及已经研究尚未实施的,先一律暂停,进行重新甄别。

  刘家义表示,“个别地方思想认识有偏差,工作统筹衔接不够,征求群众意愿不充分,侵害群众利益问题仍然存在,有的地方工作推进存在冒进倾向,做群众工作不深不细、工作简单化。

  回望“合村并居”二十年的历史,地方政府通过合村并居背后的土地“增减挂钩”政策,既能提高土地使用效率、满足城市发展的用地需求,也能通过土地指标的跨地区交易为扶贫、乡村振兴等筹集资金。但在实际操作中,也曾出现利用“增减挂钩”扩大建设用地规模、突破周转指标、违背农民意愿大拆大建等问题。

  土地指标以稀为贵。有学者担心,大拆大建之下土地指标过剩,交易市场难以消化:指标卖不出去,建设新社区的巨额贷款无法偿还,地方政府因此形成了巨额地方债务。与此同时,“并居”安置的承诺也有可能无法兑现,农民或陷入“搬迁致贫”的境地。

  从“占补平衡”到“增减挂钩”:地方城市化亟须建设用地指标

  讲到合村并居背后的经济账,绕不开“增减挂钩”政策。

  按照土地管理法规定,中国对耕地有“占补平衡”要求:非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。

  上世纪90年代后期,经济发达地区正在快速城市化,对建设用地有很大的需求。但这些地区也往往面临耕地不足、开垦困难等问题,在国家对“占补平衡”管理愈发严格的情况下,地方急需扩展土地指标渠道。

  2000年6月,中共中央和国务院联合发布11号文,提出对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的,可在建设用地计划中予以适当支持。“鼓励农民进镇购房或按规划集中建房,节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”

  这一政策被视为“增减挂钩”的雏形。从这时开始,“增减挂钩”就与合村并居等做法有了联系。

  2004年,国家正式明确了这一政策,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》首次提出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”

  刚刚诞生的“增减挂钩”在小范围试点曾出现多种乱象。福建省国土资源厅耕地保护处主任科员黄锦东曾在一篇论文中称,在执行中,地方政府存在借增减挂钩扩大建设用地规模、擅自突破周转指标、强迫农民“上楼”和跨行政区域设置挂钩项目等倾向。

  经过几年试点和整顿,2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》发布,“增减挂钩”正式推向全国。

  这份文件将“增减挂钩”明确为:依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)。

  简而言之,可以通过合村并居等方式,将农村一些原本用于“盖房”的土地复垦为耕地,由此释放出城镇建设用地指标,用于城市建设。

  “通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。”前述文件形容。

  不过,“增减挂钩”中的乱象未能根治。“在土地经营巨大收益驱动下,地方政府利用增减挂钩扩大建设用地规模、突破国土资源部周转指标、违背农民意愿大拆大建等问题依然突出。”黄锦东在论文中写道。

  针对这一问题,2010—2011年,国土资源部密集发文规范,多个省份也被要求整改。

  例如,当时山东省被要求停止实施项目区174个、拆旧规模8.39万亩、周转指标7.28万亩,核减周转指标项目区84个,核减周转指标1.68万亩;浙江省被要求暂停城乡增减挂钩节余指标跨县调剂等。

  “增减挂钩”中的土地指标交易:每亩地可收益30-50万元

  “增减挂钩”创造的经济效益通常有两个来源。其一是地方政府通过这种方式换得城市的建设用地指标,并由此在城镇化、经济发展等过程中收获综合经济效益。另一部分更为直观的收益,来自于对城镇建设用地指标的跨地区交易。在国家政策不断开闸的情况下,指标交易范围也从县内扩展到省内再到跨省交易。

  南京信息工程大学法政学院副教授顾湘在一篇文章中介绍,增减挂钩指标在政策设计之初仅限于县域内流转;2008年“汶川地震”灾后重建首次突破地域限制,允许部分重灾县的节余指标在市域流转。进入2016年,国土资源部开始允许集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区的增减挂钩节余指标在省内流转。

  2017年,国土资源部允许深度贫困地区城乡建设用地增减挂钩指标进行跨省交易,通过完善土地利用规划和特殊审批政策等方式,支持深度贫困地区脱贫攻坚。需要说明的是,跨省的土地指标交易因限制在深度贫困地区所以相对较少,省内交易更为常见。

  地方政府这部分经由土地流转获得的收益并未被系统公开,但在不少公开资料中能略窥一二。

  例如,2018年由自然资源部承办的扶贫用地政策论坛上,时任自然资源部党组成员张德霖介绍,全国城乡建设用地增减挂钩结余指标流转累计收益达800亿元。

  从公开资料看,经由“增减挂钩”创造的土地指标,每一亩就可创造30-50万元的收益。

  例如,原四川省国土资源厅2018年发布的《关于贫困地区城乡建设用地增减挂钩结余指标流转指导价格的通知》显示,该省增减挂钩结余指标流转指导价格为30万元/亩。

  2018年发布的《山东省使用跨省域调剂城乡建设用地增减挂钩节余指标及资金收取实施细则》显示,山东省节余指标使用价格为每亩30万元,附加规划建设用地规模的,每亩再增加50万元。

  一个备受关注的案例出现在2016年。安徽省金寨县通过“引导农民有序集中居住”“有偿自愿清退宅基地”等方式,在土地复垦后结余出万余亩土地指标,并在省交易平台上,以平均48万元/亩的价格交易到合肥市、马鞍山市、滁州市等地,总收益超过50亿元。

  “这样巨额的收入意味着贫困县不仅能推动贫困户和偏远山区农户的大规模搬迁,而且能推动贫困县全方位地实施脱贫攻坚和乡村振兴战略,推动大规模更新农村基础设施、产业扶贫、美丽乡村建设等等。”武汉大学社会学院副教授夏柱智在一篇论文中评价。

  土地指标以稀为贵:大拆大建还能带来土地收益吗?

  需要说明的是,“增加挂钩”政策不仅应用于“合村并居”,除宅基地外,农村公益性公共设施用地和经营性用地等农村建设性用地均可纳入到这一范围。

  但也有学者指出:土地指标交易之所以有“市场”,在于经济发达地区对于城市建设用地指标的需求。可一旦小范围“合村并居”演变为大范围内的“大拆大建”,过剩的土地指标能否全部交易出去就要打上问号。

  武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰在近期撰写的一篇文章中举例,某市因自身财力不足,曾希望将拆农民房子所减少的农村建设用地变成可以交易的城市建设用地指标。但当地减少的农村建设用地挂钩形成的城市建设用地指标远远超过市场需求。

  “原本指望靠拆农民房再卖指标获得土地财政收入,用这个收入偿还建设社区的贷款。现在指标卖不出去,建设社区的巨额贷款无法偿还,地方政府因此形成了巨额地方债务。”贺雪峰说。

  夏柱智也在论文中表示,2012年以来,通过土地指标交易转移发达地区的财政收入是其中最新,也是最复杂的一种。发达地区在“购买”贫困地区土地指标的同时,向贫困地区转移了大量的土地财政收益。

  但他也表示,在土地扶贫政策驱动下,贫困县通过土地指标换取扶贫资金的方式,也使得县域陷入土地财富的幻象,嵌套在虚拟的土地指标市场,冲击了过去20年形成的中国特色的县域发展模式,造成了隐性的地方债务困境和严重的形式主义问题,不利于脱贫攻坚及后续乡村振兴战略。

  不容忽视的“成本”:拆迁补贴、新建社区、土地复垦

  在合村并居中,地方政府也需要付出相应成本:拆村建村、土地复垦等都需要支付相关补贴和花费。

  通常来讲,以“合村并居”的方式将农民从原有乡村迁出后,政府需要新建集体社区以形成“并居”,进而兑现提高公共服务、节约管理成本等诺言。“增减挂钩”也要求,地方政府要将“节省”出的农村建设用地复垦为耕地。

  这两大部分“成本”视地区、项目不同也有所不同。

  在复垦方面,山东省沂源县鲁村镇南泉村的城乡建设用地增减挂钩项目采购需求公示显示,沂源县鲁村镇南泉村计划拆旧复垦面积17.91亩,采购预算为104.7万元,约为每亩5.8万元。工程内容涵盖石墙拆除、挖掘机清理表面、干砌毛石挡土堰、平整场地等。

  河北省土地整理服务中心高级工程师郑小刚在今年发表的一篇文章中披露,截至2019年底,河北省城乡建设用地增减挂钩拆旧复垦完成486个,完成复垦面积0.57万公顷,从验收项目数量来看,验收率为44.30%;从验收面积来看,验收率仅为33.35%。这其中,除了有拆迁难度大、调整审批变更慢的原因外,也存在复垦资金筹措难度大的因素。

  “目前河北省城乡建设用地增减挂钩项目实施资金主要依靠地方政府财政资金,个别非贫困县近年来经济发展不景气,财政资金吃紧,无力投入。”他说。

  就合村并居的相关建设费用,山东省惠民县李庄镇合村并居安置项目招标公告显示,拟建设建筑总面积6万多平方米,建筑层数为12层的项目。其计划投资达到1.1亿元。

  由于合村并居常常是先拆后建,从开工到通过土地指标交易筹集到资金常需要一定时间。此时,建设成本需要通过财政补贴、农户自筹等方式先行筹措。

  中国人民银行下属支行曾披露信息显示,某县计划2010年实现2000户农户并居,需要建设新居2000套、面积约20万平方米,加上配套设施,平均每平方米造价约1400元,预计投资2.8亿元,这相当于该县财政收入的2倍。这也意味着,即便是采取目前通行的财政补贴一部分、并居后闲置土地转让筹集一部分、农户自筹一部分的方式,财政资金仍捉襟见肘。

  在近期召开的新闻发布会上,山东省财政厅党组书记、厅长刘兴云称,目前山东省一些地方结合土地增减挂钩政策推进农村社区规划和建设,在项目实施过程中政府需要承担大量的水电气暖路等配套基础设施建设。

  “即使在平原地区,项目出地率较高,土地增减挂钩取得的收益,也难以完全覆盖项目成本,地方政府还需要再投入一部分资金,不可能增加财政收入。”他说。

  “农户自筹”部分也可能让农户难以负担。人行德州市中心支行的论文介绍,当地有部分农户无法在短期内筹集到资金,也面临着资金难题,甚至有约10%的农户由于家庭经济状况差,根本无力承担这一费用。

  实践中甚至还存在农民拆迁没有补偿的情况。贺雪峰撰文介绍的一个案例显示,某省某村的合村并居方案是,按时上交院落并验收合格后,每户每月发放临时过渡补助费600元,一次性支付18个月临时过渡补助费,发放每户一次性搬家费1000元,每户5000元奖励金及拆旧补助10000元,共计26800元。

  同时,据贺雪峰计算,当地村民还要花9~22万元购买一套无装修的“社区楼房”。他把这种情况形容为:搬迁致贫。

  “在合村并居政策下,村民被拆之后,居住质量不仅大大降低,还得倒贴10万左右才能住进楼房。”在近期受到热议的一篇文章中,武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文写道。

  “诸城模式”何以成功?以农民意愿为依据,符合市场规律

  合村并居也不乏成功案例。山东省诸城市从2007年7月开始开展村庄合并,成为全国首个撤销全部建制村的城市。“诸城模式”也自此引发关注。

  山东财经大学法学院教授武中哲曾撰文分析当地的合村并居模式。在他看来,诸城市在推行合村并居的过程中没有引发明显的社会冲突,当地农民对这种模式具有较高程度的认可和接受。

  据介绍,随着城镇化发展,当地中青年大多外出打工,村里只留下老人、妇女、儿童。在一些村庄萎缩的同时,一些产业、资源基础好的村庄则开始扩张,村民能基本实现本地就业。

  “村庄之间的严重分化使不同村庄的村民福利也产生了较大的差异。逐渐萎缩并退化的村庄不但缺少基本的公共服务,村民的基本福利也只维持在较低的水平,需要公共财政的支持。”武中哲表示,在这样的背景下,村庄整合进入了决策者视野。

  武中哲分析,诸城在推进合村并居中主要存在两种模式,其一是依靠市场力量推动,其二则是依靠行政力量推动。前者依靠产业带动,居民的就业问题与居住问题同步得以解决。后者先建设社区框架,再吸引周边村民入住,农民的职业没有发生根本变化。

  他举例,某一依靠市场力量整合的社区,其下属5个村庄距离非常近,且都位于城市近郊,土地具备相当高的市场价值,也借由土地和建筑租赁市场的发育提高了集体收入。同时,社区中各个自然村的利益已经通过新的集体经济进行了整合,辖区居民通过股份制方式定期获得分红,集体福利则主要是社区提供的养老服务,社会保障主要是农村医疗保险。

  另一依靠行政力量形成的社区,其下辖自然村没有固定的工商业产业,只从事农业生产,土地也很难产生农业以外的经济收益。“即便是社区能够实现规模化的农业生产,在当前的条件下产生的经济收益也很难承担农民上楼居住的成本,农民的居住方式与生产方式产生了矛盾。”

  武中哲认为,合村并居的出发点是推进城乡一体化,缩小城乡差距,营造农村社会新秩序。但这一政策并非对所有的农村地区都适合,其合理性一方面取决于社会的现实需要,另一方面则取决于经济社会基础。

  他表示,推动合村并居的真正主体应当是农民自身,当地政府的政策必须以农民意愿为依据才具有合理性,而只有符合市场规律的村庄合并才能从根本上满足村民意愿,提升村民生活水平,维护乡村社会秩序。

  中国农业大学人文与发展学院教授叶敬忠也在近期撰文表示,在条件合适和农民愿意的情况下,开展“土地增减挂钩”和“合村并居”可以产生积极作用。但在追求经济增长的同时,要给社会公平、传统文化、生态环境等其他方面留以足够的空间。

  采写:南都记者 宋承翰 发自北京

  专家建言

  贫困县通过土地指标换取扶贫资金的方式,使得县域陷入土地财富的幻象中,嵌套在虚拟的土地指标市场,冲击了过去20年形成的中国特色的县域发展模式,造成了隐性的地方债务困境和严重的形式主义问题,不利于脱贫攻坚及后续乡村振兴战略。

  ——武汉大学社会学院副教授夏柱智

  合村并居的出发点是推进城乡一体化,缩小城乡差距,营造农村社会新秩序。但这一政策并非对所有的农村地区都适合,其合理性一方面取决于社会的现实需要,另一方面则取决于经济社会基础。

  推动合村并居的真正主体应当是农民自身,当地政府的政策必须以农民意愿为依据才具有合理性,而只有符合市场规律的村庄合并才能从根本上满足村民意愿,提升村民生活水平,维护乡村社会秩序。

  ——山东财经大学法学院教授武中哲

  在条件合适和农民愿意的情况下,开展土地“增减挂钩”和“合村并居”可以产生积极作用。但在追求经济增长的同时,要给社会公平、传统文化、生态环境等其他方面留以足够的空间。

  ——中国农业大学人文与发展学院教授叶敬忠

编辑: 郭昊奇

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