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从脱贫攻坚到乡村振兴,发展道路怎么走

2020-06-19 07:38 来源:南方杂志 万忠

  目前,绝对贫困已被基本消除,但相对贫困会长期存在,可将脱贫攻坚与乡村振兴有机融合作为抓手,通过提高产业扶贫质量、转变思想、培训教育、完善基础设施等方式,实现政策推动的“外生性”扶贫转变为农户自发的“内生性”脱贫。

  2020年是脱贫攻坚决战决胜之年、全面收官之年,也是乡村振兴战略的起步期。“脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。”今年3月,习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调,要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。这为下一阶段脱贫攻坚工作指明了方向。

  随着脱贫攻坚的推进,广大贫困地区原本深度贫困的经济社会面貌发生了根本性变化,扶贫事业进入了以综合化、精细化、协同化、持续化为特征的“后扶贫时期”,农业农村重点工作也开始转向乡村振兴。推动脱贫攻坚和乡村振兴有机衔接,探索建立扶贫长效机制巩固脱贫成果,具有重要意义。

  广东省扶贫工作在全国启动最早,其成效和实践得到国家肯定,不少“硬指标”走在全国前列。但是广东发展不平衡不充分的问题依然存在,粤东西北地区经济基础薄弱,城乡发展不平衡,内生发展动力不强,相对贫困是下一阶段要解决的关键问题。脱贫攻坚和乡村振兴的有机融合,是当前破解这一难题的有力抓手。

  广东脱贫攻坚的实践

  广东扶贫的历程。广东扶贫开发的总历程可分为六个阶段:第一阶段为山区开发(1984—1990年),实行扶贫开发与山区建设相结合,最后广东实现了“五年消灭荒山”的战略目标,荣获国务院授予的“全国荒山造林绿化第一省”光荣称号;第二阶段为扶贫攻坚(1991—2000年),在继续巩固治山致富成果的基础上,广东提出“加快山区脱贫致富步伐”,1994年实施“八七扶贫攻坚”,解决农村8000万贫困人口的温饱问题。1997年底,全省年收入500元以下的贫困人口全部越过温饱线,基本消除了绝对贫困;第三阶段为实施十年扶贫开发纲要(2001—2010年),按照国务院《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》,广东先后制定了“十五”和“十一五”扶贫开发规划,促进扶贫工作向全方位扶贫转变,广东基本完成规定的扶贫任务,消减了700万1500元以下的贫困人口;第四阶段为扶贫开发“双到”(2010—2015年),该阶段发展不平衡的问题相当突出,因此广东提出“规划到户、责任到人”的扶贫“双到”实施意见,全面开启精准扶贫的先行探索,共两轮的扶贫“双到”使贫困村基本改变了落后面貌,贫困人口实现稳定脱贫,并迈向小康;第五阶段为精准脱贫攻坚(2016—2020年),广东经过两轮扶贫“双到”后,启动实施新时期精准扶贫、精准脱贫三年攻坚行动,集中引导行业资源、社会资源向相对贫困地区、相对贫困村、相对贫困人口倾斜,确保全省脱贫攻坚行动扎实有效,目标任务如期实现;第六阶段为缓解相对贫困时期(2020年以后),经过2020年的决胜脱贫攻坚后,绝对贫困已被基本消除,但相对贫困会长期存在,因此,之后扶贫工作的重心是缓解相对贫困,缩小城乡差距。

  广东扶贫的方式。广东注重构建和创新一套行之有效的扶贫开发工作方式。主要方式有以下三点:第一,省属机关和企事业单位定点帮扶。从1987年开始,广东实行省直单位挂钩帮扶贫困县制度,从省直副厅级以上单位选调干部,组成扶贫工作组,分赴经认定的贫困县开展帮扶工作。目前广东已累计动员21个地级以上市、1.8万个党政机关和企事业单位,投入近1000亿元扶贫;累计选派1.4万个驻村工作队、6.5万名驻村干部参与脱贫攻坚。

  第二,沿海经济发达市对口帮扶。1990年,广东做出进一步支持山区和新建市发展经济的决定,要求经济发达地区与经济落后地区建立长期稳定的经济挂钩关系。例如2019年汕尾市陆河县通过深圳对口帮扶的有利契机,引导深圳的农业龙头企业、批发市场、超市与陆河县建立长期稳定的供销关系。

  第三,扶贫龙头企业带动。1998年开始,全省大力扶持兴办扶贫农业龙头企业,把推进农业产业化作为山区脱贫奔康的重要措施。截至2019年底,广东建设“一村一品”基地1048个,产业扶贫、电商扶贫、旅游扶贫等加快发展,全省实施产业扶贫项目3.6万个,带动贫困户62.8万人增收。

  新形势下扶贫工作思路的转变

  在后扶贫时代,要持续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接,巩固脱贫攻坚成果。

  扶贫目标转向建立高质量的标准体系,保证产业扶贫质量。目前全省产业扶贫中存在部分贫困村产业格局尚未完全形成、新型农业经营主体发育不足、部分产业扶贫项目短期化与表面化等问题,导致产业扶贫质量不高、效果不佳。因此,需要重新建立一个高质量的产业扶贫标准体系,保证产业质量和效率,带动农民脱贫。

  扶贫方向转向兼顾农村贫困和城市贫困,建立统筹城乡的常态化减贫助弱机制,逐步缩小城乡差距。城乡差距是使资源区域配置不均的主要因素之一,进而引起农村资源匮乏和贫困问题。在绝对贫困向相对贫困过渡时期,需要建立城乡一体的扶贫机制,逐渐使城乡公共服务、城乡户籍、医疗、教育等社会保障体系均等化,使农村扶贫走上制度化轨道,缓解因城乡差距而造成的资源配置不均问题。

  扶贫动力转向引导贫困农民内生性脱贫。部分贫困人口在“输血式扶贫”过程中滋生了“福利依赖”,缺乏依靠自身实现可持续脱贫的动力,反贫困的可持续能力建设严重不足。因此,要在“扶志”上下足功夫,坚持不懈扶思想、扶观念、扶信心,坚持“扶志”与“扶智”相结合,确保脱贫攻坚成果长期可持续。

  扶贫财政转向更加突出保底性与靶向性。财政支持是脱贫目标实现的重要保障,后扶贫时代需要从建立统筹城乡的减贫财政分配格局、优化减贫财政支出结构等方面着手,更加突出减贫财政的保底性与靶向性。另外,要进一步加大县、乡、村三级农村医疗卫生服务体系和网络建设,防止“因病致贫、因病返贫”。

  全面脱贫与乡村振兴有效衔接的建议

  习近平总书记强调,要推动减贫战略和工作体系平稳转型,统筹纳入乡村振兴战略,建立长短结合、标本兼治的体制机制。这为广东乡村振兴中的扶贫工作指明了路径。

  重新评估相对贫困地区与人口,并纳入地方乡村振兴规划中,保障贫困地区在脱贫攻坚政策与乡村振兴政策中的连续性。一是做好机制衔接,为减贫和乡村振兴提供坚强保障。根据脱贫摘帽的进度安排,适时调整优化各级乡村振兴协调机制,指导贫困地区逐步将工作重心转移到乡村振兴上来。同时科学研判脱贫攻坚项目中需要延续和升级的相关项目,纳入乡村振兴项目规划中。二是做好投入衔接,为减贫和乡村振兴提供资金支撑。继续发挥政府投入的主导和主体作用、金融资金的引导协同作用以及社会资金的参与补充作用,加大财政涉农资金统筹整合力度,确保资金投入与提高脱贫质量、巩固脱贫成果、实现乡村振兴相匹配。

  通过财政转移支付和产业带动两种方式协同增加贫困地区收入。一是在一定时期内保持财政转移支付力度,防止政策一旦退出,脱贫户收入骤降出现返贫;同时建立政策实施跟踪制度,及时了解脱贫户情况,保障政策实施的精准性。二是促进优化产业减贫,实现产业兴旺。充分利用好当地的资源禀赋,建设现代农业产业园,形成“一村一品”“一县一业”。将农业产业链中的经营主体,如批发市场、电商平台、龙头企业等,与贫困地区、贫困农户连接起来,使农户能够进入产业链,提高产业扶贫质量。三是建立扶贫资产管理制度,盘活用好扶贫资产,让扶贫资产在乡村振兴中继续发挥作用,为构建长效稳定的带贫减贫机制提供物质基础。

  创新农民培训方式,引导帮扶就业。一是加强新型职业农民的培育,缓解农村人才缺乏的问题。以需求为导向,鼓励农业企业、专业合作社等新型农业经营主体对农民进行培训教育,同时规范职业农民的认定管理机制。广泛吸纳企业资金和社会其他资金,加快形成政府和市场共同推动的多元投入格局。二是引导农民帮扶就业。通过建设本地区农民动态资源库、形成市场用工信息报送机制、搭建招聘求职用工信息APP等方式通畅信息渠道。通过建立农民就业公共服务体系,建立政府、企业、农民等多方参与的定期协商管理制度等方式完善优化就业环境。

  扶贫先扶志,推动农民从“要我脱贫”到“我要脱贫”转变。产业扶贫是增强贫困农户集体造血功能最好的途径之一。一是产业扶贫要体现集体性,项目全过程都要让贫困群众参与进来,让贫困群众自发地参与到发展集体经济和产业项目建设的行列中来,不断提高贫困群众自我脱贫、自我致富的成就感和获得感。二是通过产业扶持奖补激励农民就业创业、提高创业贷款额度、制定专项财政贴息和减税等政策,引进拉动企业、合作社等投资主体,有力撬动社会资本投资,壮大扶贫产业。

  继续加强政策兜底能力。确保脱贫户有书读,能看病,有房住,吃得饱,不因生活保障支出返贫。一是落实建档立卡在校生生活费补助政策,确保贫困家庭适龄学生不因贫失学辍学。二是落实最低生活保障政策,推动农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接,健全农村低保规范管理长效机制。三是进一步完善医疗救助政策,提高救助比例和年度救助限额,加大深度贫困地区、少数民族地区资金支持。

  加强基础设施建设,完善公共服务。基础设施的完善和人居环境的改善是贫困地区彻底脱贫的基础性条件,是关系到人的生存生活质量和发展质量的关键性要素。一是科学规划、严把标准。路、电、水、住房和人居环境的建设要符合相关规范和技术要求,特别是深度贫困地区大多集中在偏远山区,要做到在规划、设计和建设施工过程中严格执行标准。二是加强保障性基础设施的政策倾斜力度,以加快贫困地区基础设施建设和人居环境完善的进程。对于那些最终无法通过自身力量如期脱贫的贫困地区、贫困村,则需要通过政府的财政投入进行保障性兜底。

  ◎万忠(广东农村研究院副院长、研究员)

 

编辑: 郭昊奇

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