拆旧复垦能否引入第三方参与？如何在拆旧复垦过程中保障农民权益不受损、农村资产不外流？如何规范拆旧复垦操作流程？日前，《南方农村报》报道韶关市浈江区一宗拆旧复垦案例，当地引入第三方参与拆旧复垦，由其先行支付村民拆旧补偿和租金，指标交易成功后，净收益的75%(即土地使用权人收益)归第三方所有，引发热议。

　　就此，南方农村报记者采访了华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长胡靖、华南农业大学城乡融合发展研究中心主任刘义强和华地行科技发展集团有限公司董事长罗亚维等“三农”专家、业内人士。大家一致认为，推进拆旧复垦，保障农民权益是根本。

　　华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长胡靖——

　　不能任由工商资本掠夺农民利益

　　在华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长胡靖教授看来，广东实施拆旧复垦政策，主要有两大目的：一是解决农村建设用地的闲置问题，保护耕地资源；二是保护农民权益，让农民分享国家城市化的发展成果。“如果违背了这两大目的、两个原则，就是失败的。”胡靖指出，韶关市浈江区的案例显然没有达到保护农民权益的目的，虽然农户得到一定补偿，但大部分利益被第三方拿走，第三方的利润率甚至超过100%。

　　“信息不对称，是农地产权交易过程中农民权益受损的主要原因之一。”胡靖认为，在拆旧复垦过程中，县政府相关部门、镇政府、村“两委”应承担起保护农民权益的责任，及时向农民披露拆旧复垦政策及指标交易价格等信息，并对交易过程进行严格监管。“不能在验收、交易完成以后就撒手不管，任由外部工商资本掠夺农民的利益。”

　　“实际上，第三方并没有承担多大的市场风险，拆旧复垦指标交易有一个‘地板价’，对此第三方、县有关部门应该都很清楚，但是农民蒙在鼓里。”胡靖指出，拆旧复垦从技术上看也不难，不需要专利等核心技术，完全可以由村集体组建一个资产管理公司，直接负责拆旧复垦的操作。“缺资金，可以由集体经济组织向银行申请贷款，闲置的建设用地可以作为抵押。这样做的好处是赚多赚少都是村集体的钱、村民的钱，都在村集体经济组织的控制之下，不会出现集体资产被侵蚀、掠夺的现象。”

　　“某种意义上，拆旧复垦就是在用城市的钱反哺农村，这是各地乡村振兴的一个重要机会、特殊机会。”胡靖指出，社会工商资本参与拆旧复垦，必然会切分“蛋糕”，且不承担相关的生态环境保护等责任。因此，要防范浈江区这一案例起到不好的示范效应。

　　胡靖建议，广东省可学习四川省成都市的经验，尝试在农村成立集体资产管理公司，由其负责经营、管理村集体的土地资源和各种公共资产。同时，镇政府、县级相关部门做好集体资产的监管、服务工作，防止出现各种贪污、腐败、挪用、利益输送，由此形成一种良性的发展循环。“如果村集体经济不断壮大，哪还用得着政府费大力气去搞乡村振兴呢？”

　　胡靖表示，土地是农民的“命根子”，不能对“经营权”的交易放任不管，“银行都知道要限制大额转账，以防储户被骗，以后对土地‘经营权’的交易同样应给予必要的限制和保护，确保农民的利益不受损”。

　　华南农业大学城乡融合发展研究中心主任刘义强——

　　引入第三方，建立合理的收益分配机制是关键

　　刘义强指出，目前，广东农村闲置旧住宅、废弃宅基地、空心村等现象较为突出，一定程度上造成资源的浪费。推行拆旧复垦政策，拆除农村废旧房屋等闲置建设用地，腾退出新的建设用地指标进行交易，同时为农村产业发展预留出部分建设用地，一举多得。

　　“拆旧复垦需要一定的成本，因此部分地方引入第三方参与，由其先垫付成本，给予村民一定的拆旧补偿。专业公司参与，有利于推进拆旧复垦工作，但不等于要把拆旧复垦的指标交易收益让渡给企业。”刘义强强调，复垦后的指标交易收益，必须向村民讲清楚。政府及村集体要建立公开透明机制，让村民全程拥有充分的知情权，清楚了解拆旧复垦指标交易的收益情况。

　　“报道的案例虽有违规之处，但不能说明工商资本下乡一定会掠夺农民利益。”刘义强说，让农村废旧住宅及集体建设用地长期闲置并非保护农民权益的有效办法，也和城乡融合发展的乡村振兴道路相矛盾。他表示，可以鼓励有资质的第三方参与拆旧复垦工作，但同时要形成有效的村集体、村民权益保障机制。“应该是委托第三方公司进行拆旧复垦，而不能进行“流转”，村集体、村民与第三方可签订协议，在利益分配上给予第三方适当倾斜，约定比例，确保其有合理的利润空间。“如果利益分配不当，第三方往往拥有更丰富的政策信息，很容易以各种名目攫取本应属于村集体、村民的利益。”

　　刘义强建议，可以把拆旧复垦项目纳入农村集体三资管理平台进行监管，确保过程公开、透明。“此外，拆旧复垦存在一定的市场风险，不同时期的交易价格不同，各地要避免拆旧复垦项目一拥而上、集中交易。”

　　华地行科技发展集团有限公司董事长罗亚维——

　　探索建立供需方洽谈机制解决资金难题

　　作为一家土地咨询服务机构，华地行科技发展集团有限公司曾参与广东省多起拆旧复垦项目。该公司董事长罗亚维认为，广东推进拆旧复垦政策，首先可以增加农民的财产性收入，让农民分享到城镇化发展成果；其次，从区域发展平衡的角度看，农民收入增加、消费能力增强，将有力拉动地方消费需求；再者，可有效解决农村闲置建设用地问题，保障城乡建设用地总量平衡；最后，对于当地推进乡村振兴工作尤其是美丽乡村建设、村容村貌整治具有积极意义。

　　“广东的拆旧复垦实行先拆后补，省里规定的成本标准是5万元/亩。从目前的情况看，粤东粤西粤北等经济欠发达地区，地方财政往往难以垫付拆旧复垦的前期资金，才有了引入社会资本参与的做法。”罗亚维指出，按照文件要求，社会资本只能在5万元/亩的拆旧复垦成本范围内盈利，没有资格参与指标交易收益分配。“按这个价格，很多公司没有动力去做。”罗亚维坦言，资本是逐利的，为了利益最大化，可能就会出现报道案例中与农民争利的情况。

　　引入社会资本，如何避免损害农民利益？罗亚维建议，拆旧复垦要与美丽乡村建设相结合，可在政府主导下通过招投标聘请有资质的公司参与实施拆旧复垦，但同时政府要做好监管，充分保障好农民权益，“公司与村集体、村民要公平合理地进行收益分配。”他以该公司在佛山市高明区参与实施的一宗拆旧复垦项目为例介绍，当地做法是先按照指标交易最低保护价即50万元/亩计算，由政府按规定的分配比例先行补偿部分资金给农户，待复垦指标交易成功后，若有溢价，则根据溢价情况对农户进行再次补偿，做到双方共赢。

　　罗亚维认为，推进拆旧复垦，一定要扎扎实实做好前期基础性工作。一是要做好宣传工作，可制作相关政策、案例的视频、宣传片等，向参与拆旧复垦的农户进行宣讲，使其充分了解拆旧复垦政策及收益分配的逻辑；二是要做好前期房屋、土地测量和相关权属核实工作。“有房屋基底的容易核实权属，房屋基底之外的建设用地权属很难核实，但面积占比往往很大，其收益如何分配，这也是社会资本常盯着的环节。”罗亚维指出，权属调查是最难的环节，一定要保证公开、公正。

　　“省级层面应建立拆旧复垦报备、立项、审批等预警机制。”罗亚维表示，目前拆旧复垦指标交易市场处于供不应求阶段，但仍存在一定风险，省级层面应建立风控、预警机制，提前预知全省大概有多少供应量和需求量，避免出现复垦指标卖不出的情况，“拆旧复垦不能变成轰轰烈烈的行动，要适度、规范、有序、稳步推进”。此外，罗亚维指出，要提醒农民不能为了眼前利益，一拆了之，“尤其是靠近珠三角地区的农村，要考虑以后的持续发展和再利用问题，不能把建设用地指标一下子全卖了。”

　　针对拆旧复垦前期资金短缺问题，罗亚维建议，可探索建立珠三角城市与粤东粤西粤北地区县(市、区)的建设用地指标交易洽谈机制。珠三角等地有指标需求的地方政府可与有指标供应的地方政府按最高限价75万元/亩提前洽谈协商，确定指标定向流转，并先行支付一定的资金，在资金充裕的情况下，更好开展拆旧复垦工作。

    南方网全媒体记者 王磊 王伟正 见习记者 孔婷婷