土地确权，是关乎农民切身利益的事情，采用哪种确权方式才能从根本上保障农民利益，使农民利益才能最大化？近日，南方农村报记者采访了中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智、中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英、华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长胡靖三位专家，请他们谈谈各自的观点。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智——

　　不得以任何名义剥夺农民的土地承包经营权

　　关于确份额，中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智认为，首先需要探讨这一方式的合法性。

　　“土地承包经营权是农民依法享有的权利。”孔祥智表示，《农村土地承包法》第五条明确规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利；第二十七、二十八条也分别明确，承包期内，发包方不得收回承包地、不得调整承包地。

　　“坚持确地为主的原则，中央有关部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权的登记颁证工作的意见》也表述得很清楚，‘开展土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分，不能借机调整或收回农户承包地’；‘对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地’。”孔祥智指出，“该意见还强调，不得违背农民意愿，行政推动确权确股不确地，也不得简单地以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股。”

　　孔祥智认为，目前仍在二轮承包期内，农户承包的地块可以调整，但承包关系本身不能调整；因此，对已经承包到户的采取“一刀切”确份额，没有经过全体村民同意，明显是错误的做法。“即便当地多数村民不种地了，也不能就此统一收回承包地，剥夺少部分农民种地的权利。”

　　“从村民自治的层面来看，选择哪一种确权形式是由村里开会民主决定，但不能只满足于程序。”孔祥智认为，程序只是一个形式，村民的普遍意见才是实质内容。“在一个大村里，村民代表开会，能反映多数村民的意见吗？村干部有没有入户调查民意、给农户做思想工作呢？而且，村民代表要由村民推选出来，不能指定。”他指出，如果确份额的方案确实得到了村民的普遍认可，而且上报乡镇和县级农业主管部门后获得批准，就尊重村民自治而言无可非议；但只要有村民反对确份额、还想种地，哪怕是极少数，也应该满足他们的要求。

　　“如果已经承包到户，农民耕种承包地要交什么租金呢？”针对部分村实行集体统筹经营后让农民交租种地的问题，孔祥智认为，正确的做法是，允许农民继续无偿耕种原来的承包地，经营面积多出承包地的部分才需要向集体交租金；至于租金定价多少，要通过协商来解决。

　　在孔祥智看来，去年底全国人大常委会修订了《农村土地承包法》，实际上是要增强对农民土地承包经营权的保护。“随着农村土地经营方式的发展，相当一部分的村集体，或许背靠乡镇、县政府的支持，通过各种方式剥夺农民的权利，这肯定是不对的。修法就是要防止因转变经营方式而剥夺农民权利的现象。”他强调，“《物权法》规定，土地承包经营权属于用益物权，是物权的一种，任何名义都不足以剥夺农民这一权利。”

　　“土地经营方式的变革，肯定要有一个缓慢的过程，不能急于求成。”孔祥智主张市场化的方式，比如农民自愿将土地经营权流转给村集体，由集体统一经营；或者成立土地股份合作社，让不愿意种地的农民以土地经营权折股入社，愿意种地的仍然自己耕种。“不管采取哪种方式，总是要进行土地整理。由于土地整理后生产率得到提高，以市场化的方式，农民大多愿意协商配合整理。”他强调，“总之，不能以行政化方式简单粗暴地推进。”

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英——

　　由农民自主协商开展土地整理

　　“农民反对确份额，根本原因是担心权利丢失。”中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英认为，要坚持中央关于土地确权的政策，切实保障农民的承包权，“在农业区，哪怕只有一户要确地，都要尊重他的诉求。”

　　“确份额有利于发展规模经营，增加集体经济收入，但应该在坚持中央政策的前提下来实现集体增收的目标。”党国英指出，可以引导农户自愿联合起来进行土地整理。他分析，土地连片可以提升整体利用水平，也提高了流转租金，促进农民增收；另一方面，经过整理可能多出一部分土地，如安徽省亳州市蒙城县，整理后增加了17%的可耕面积。他建议，增加的土地可以通过协商交由集体经营，“这样双方的利益都增加了”。

　　党国英表示，确份额便于由集体统一整理土地，但也不是找不到替代办法。“对于种植用地，如果农民反对确份额，影响了社会稳定，何必非得搞确份额呢？”在他看来，社会稳定是第一位的，确地到户、整理土地必然存在困难与麻烦，但并非不能尝试。“清远的土地整理工作就做得比较好。”他强调，土地整理要让农民自主协商，不能靠行政命令来实现。

　　党国英指出，根据调研发现，土地整理的单位不宜太大，以50户左右的小规模社区为单位比较容易开展，可以发挥村民理事会的作用，便于给农民做工作。

　　对于过去放弃经营承包地、但仍希望确地的部分农民，党国英主张，在二轮承包期内，依然给他们确地，承认其承包权，但是不让他们实际经营承包地，等到新一轮承包再重新分配。“这也算是一种惩罚，过去有些农民不种地是为了逃避农业税。但有时候情大于法，不要再追究他们为什么当时不交农业税。”在他看来，基层工作应善用妥协的办法，立足大局、以人为本。“既然已经确份额了，如果农户租的耕地和原来承包地的面积一样，就不要让他交租了。”

　　党国英指出，在以非农产业为主的农村地区，采取确份额是比较可行的，这也是集体产权制度改革的一个方向，根据中央文件精神，对于集体土地等资源性资产是坚持确权确地为主，对于集体经营性资产确权则是推进股份合作制改革。“实行确份额，意味着要搞股份制，不能将土地笼统地交给村委会去管理。”他认为，确份额或确股也存在诸如“外嫁女”等问题，应该学习佛山南海“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权确权模式。

　　“如果是以农业为主的地区，最好是确地到户，跟中央政策保持一致。”党国英指出，家庭经营承包是中国农村土地制度的基础，中央的政策就是要稳定农民预期；现在对土地用途的管控非常严格，农地很难转为建设用地。“有些人老盘算着农地性质转变以后能不能拿一笔钱，从根本上讲就是利益问题。”

　　华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长、教授胡靖——

　　确份额可降低交易成本

　　华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长、教授胡靖认为，今年政府工作报告提出——“更好发挥中央和地方两个积极性，尊重基层和群众首创精神，为地方大胆探索提供激励、留足空间”，因此，在坚持“确地为主”的中央精神之外，也应客观看待确地到户的优势与问题，同时承认确份额的合理性。

　　“家庭承包经营制度发展到现在，一方面保障了村民的权利，另一方面也确实导致了村庄土地的细碎化，某种程度上破坏了土地资源的结构性和整体性。而土地一定要具备规模性和结构性，才能产生良好的农业效益，才能引领农民走出贫困。”胡靖指出，习总书记最近在《求是》发表的重要文章《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》明确提到，当前和今后一个时期，要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率。“其中，家庭农场区别于小农户的关键就在于规模化，这是降低农业经营成本的关键。而在我国，家庭农场一般要达到30亩以上，才可能战胜机会成本、产生规模效益。目前潮汕地区户均承包地仅1亩左右，这种小规模家庭经营很难产生效益，农民要么自给自足，要么撂荒。”

　　“为了解决承包地的细碎化问题，很多地方努力引导农户流转土地经营权，但一直效果不佳、流转不畅。”胡靖解释，比如在潮汕地区，流转100亩土地可能涉及几十户农民，挨家挨户谈判的交易成本非常昂贵，只要有几户农民不同意，就无法实现规模化流转，细碎化的村庄土地僵局就无法打破。“这就是确地到户的一个弊端，它有调动农民积极性的一面，但更有加重村庄内交易成本、治理成本的另一面。因此，应该承认确份额的合理性，鼓励大胆探索。”

　　胡靖指出，留守在村里的务农农民，往往是比外出务工村民更加弱势的一个群体，而承包地可以提供最基本的生存保障、就业保障，因此，这部分农民的诉求与担心可以理解。但这种确地的诉求完全可以在合作社或新型集体经济的框架内得到解决。“比如，实行集体统筹经营，可将部分耕地无偿发包给小农户耕种，但只限于种水稻等粮食作物，主要是为了保障全村的粮食安全。但其它耕地需要规模化、结构化发包给专业户、农场主，用以种植高附加值农作物，由此通过高租金解决集体收入的问题。如果有1000亩规模化、结构化发包，每亩收取1000元租金，则有100万的集体收入，这不是小数目。村民可凭成员权共同分享。”

　　在村集体收入分配方面，胡靖提出，其实应淡化村民分红、强化村庄福利。“农村改革与发展的重点，应该是村内务农农民的权益。村集体可以给这部分村民提供更多公共福利，如幼儿园、卫生站、健身房、娱乐室等村庄福利，它们可以极大地减少村民的货币负担，增加村民福祉。而且村庄福利是不能交易的，不是村民的财产权。”胡靖解释道。

　　胡靖最后总结道，土地确权确份额，可以降低交易成本，这是改革可以探索的方向；但同时也需要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，完善村庄治理，不断清除腐败、懒政现象，彻底消除村民的担忧。