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新版政府信息公开条例发布 在保障公民知情权、监督权方面有所改善

个人申请政府信息公开不再要求“生产、生活、科研”需要

2019-04-23 06:59 来源:南方都市报 张胜坡

  南都讯 见习记者张胜坡 4月15日,中国政府网公布了新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称“条例”》),新条例是11年来首次修订后的版本。新条例将于5月15日施行。多位研究行政法领域的学者和律师向南都记者表示,新条例有助于扩大政府信息公开的范围,在保障公民知情权、监督权方面有所改善;但旧条例中一些可能导致行政机关滥用“公开豁免权”的规定在新条例中依然存在,有效保障公众知情权的制度设计还有缺陷。

  主动公开信息新增行政处罚类

  新条例明确,行政机关应主动公开机关职能、行政许可办理结果、行政事业性收费项目及其依据标准、行政处罚决定、公务员招考录用结果等十五类信息。

  其中,行政处罚类信息是条例修改后,新增进政府主动公开信息的范围里的,具体需要公开的内容包括“实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”。

  这一规定无疑扩大了政府信息公开的范围,但也带来了一个问题:什么样的行政处罚决定才算具有一定社会影响,进而需要公开?“这赋予了行政机关过多的裁量空间,从而会产生许多寻租空间”,同济大学法学院副教授黄锫表示。

  “除了涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的处罚决定书外,其余行政处罚决定书应全部纳入政府主动公开的范围”,黄锫建议,行政机关可以建设一个类似“中国法院裁判文书网”的网站,统一公开行政处罚决定书。

  “这样能够对行政执法机关依法履行行政处罚、保护社会主体的权利产生促进作用”,黄锫说。

  放宽申请信息公开的要求

  中国现行的政府信息公开条例于2008年5月1日开始施行,于2017年6月启动修订工作。

  “10来年过去了,实践中暴露出很多问题”,北京大学法学院教授王锡锌告诉南都记者,条例实施过程中,出现了政府信息公开不够、公开范围弹性很大、个别申请人没有合理使用申请权等问题。

  在他看来,新条例试图对这些问题作出回应:比如,新条例也关注到了申请信息公开的申请权没有被合理使用的问题,并规定“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的,行政机关可以收取信息处理费”。

  “这是一个比较好的进步”,王锡锌说,该规定没有把“不合理使用申请权”界定为滥用,而是通过收费制度加以限制,一方面使申请权能比较理性地行使,另一方面也让信息公开的申请更符合公平原则、补偿原则。

  多位学者表示,新条例的另一大进步是在个人依申请公开信息时,删去了生产、生活、科研“三需要”的要求。

  在现行旧版条例中,“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供”。多年来,这一规定广受批评,被认为阻碍了公民合理要求政府信息公开。

  新条例取消了这一规定,也就是说,行政机关不能再以申请人申请公开的信息与本人生产、生活、科研等需要无关为由,拒绝公开信息。

  “新条例在保障公民知情权、监督权的作用上有很大的进步”,黄锫也表示,类似取消依申请公开“三需要”等规定,大大扩展了政府信息公开的范围,对政府机关也起到更强的监督作用。

  决策过程信息是否应公开?

  行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、请示报告、会议纪要等过程性信息是否应该公开?过去,这些信息一般属于“不予公开”的范围,新的条例则基本沿袭了过往的规定。

  但南都记者从多位学者、律师处了解到,这一规定并不足以妥善处理现实生活中的各种“过程性信息”,有些信息看似属于“过程性信息”,但实则属于应该公开的信息,有可能会因该规定而被掩盖。

  “这条规定还有许多模糊地方,有待澄清”,清华大学法学院教授何海波告诉南都记者。

  一般情况下,“过程性信息”分为两类,一类是行政机关的普通的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告;另一类是具有决策指导性质的“会议纪要”。这两类应该分情况处理。

  对于可以不公开的过程性信息,中国人民大学法学院副教授李元起解释说,类似讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息,有些属于讨论性质,是非决策性文件,如果公开这些信息,可能会影响行政工作。另外,如果一些事关国计民生的过程性信息,没确定之前就公开,也可能会引起混乱。

  但并不是所有过程性信息都“可以不予公开”。李元起表示,理论上,行政工作应该以法律法规、规章和决定命令为依据,但在实践中,“会议纪要”往往也起到了指导行政工作的作用,而这种信息往往被行政机关以“属于过程性信息”为由拒绝公开。

  “应该从两方面看待‘会议纪要’。”他认为,如果不是决策性的“会议纪要”,就属于过程性信息,没有必要公开;如果行政机关根据“会议纪要”做了行政工作,那就说明这个纪要有了决定命令的性质,不属于过程性信息,也就不属于“可以不公开”的范围。

  其实,即使是对于非决策性的“过程性信息”,是否公开也值得商榷。王锡锌表示,不公开的过程性信息也要分时间,比如,某些限购政策类信息,如果在政策公布前就公开其过程性信息,那限购政策本身就失去了意义。但如果过程性信息最终形成了决策,就应该公开制定政策的过程。

  李元起也表示,一些关系国计民生的政策理应公开其决策过程。“比如交通、住房领域,经常突然就来一个变化,这些事情影响到人们的日常生活,这样的决策是怎么做出来的?是不是应当公开?”

  “‘政策透明’不仅仅指结果透明,同样指过程透明”,北京市义派律师事务所主任、长期致力于政府信息公开领域公益法律行动的王振宇表示,在无法了解过程的情况下,公众的政治参与度和监督效果,毫无疑问会大打折扣,而新条例中仍有让他觉得“令人遗憾的地方”。

  有学者担心,“过程性信息可以不予公开”的规定会不会成为行政机关拒绝信息公开的挡箭牌?

  中央财经大学数字经济与法治研究中心执行主任、法学院副教授刘权认为,“应防止行政机关以属于‘过程性信息’为名,滥用职权,故意不公开本该公开的信息,实践中此种情形并不少见”。

  关键是如何防止?何海波认为,这需要申请人、行政机关和法院的共同探索,才能为过程性信息是否需要公开划出一条更明确的界限。

  王锡锌则表示,新条例实施后,一个要面对的挑战就是:在监督条例实施过程中,申请人面对行政机关无理拒绝信息公开时,司法救济如何能更好发挥作用?

  “三安全一稳定”被诟病表述模糊

  2017年,国务院发布了“政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)”,其中在明确政府信息公开范围时曾提到,要参考国外立法,对于不予公开的政府信息作进一步的具体规定:将危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息细化为三类可不予公开的政府信息。

  这一理念在征求意见稿中被落实到了第十四条,以相对具体的表述代替了旧条例中关于“三安全一稳定”的模糊表述。

  值得斟酌的是,新条例并没有采用征求意见稿中的这一表述,而是基本沿袭了旧条例中的相关表述,即第十四条:依法确定为国家秘密的政府信息,法律、行政法规禁止公开的政府信息,以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息,不予公开。

  同样被继承的还有这种模糊表述带来的问题。

  “最大问题是过于笼统,容易成为‘口袋条款’。”何海波举了一个例子:在高校,曾经有人申请公开一个职称评定委员会的“大名单”(每次评审从中抽取部分委员),但行政机关答复,公开名单会“影响社会稳定”。这一答复最终被法院否定。

  多位学者、律师均表示了类似担忧。“由谁、以什么标准,判断公开的信息可能会危及‘三安全一稳定’”,王振宇直言,该规定可能会被行政机关当作拒绝公开信息的“万能理由”。

  该如何避免这种问题?王锡锌坦言,这并不是一部政府信息管理条例可以解决的。他解释说,根据保密法,“国家秘密”的概念就是从国家安全、公共安全的角度定义的,因此,问题的核心在于保密法如何定义“国家秘密”,而条例只是个行政法规,它没办法改变保密法的相关定义。

  “这也是为什么我们一直呼吁,政府信息公开也应制定法律,如果仅仅停留在条例层面,很难处理好信息公开和保密之间的关系”,王锡锌说。

编辑:林涛
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