1月29日至30日，十三届全国人大常委会第八次会议分组审议了外商投资法草案二审稿。分组审议中，多位委员建议草案明确港澳台投资企业是否适用外商投资法；还有委员建议，进一步增加外商投资便利化政策条款，以突出外商投资的保障和促进。

　　港澳台投资企业是否适用外商投资法？

　　委员建议：立法后国务院可通过行政法规作详细规定

　　南都记者关注到，外商投资法草案受到港澳台投资者的高度关注。在分组审议过程中，也有多位委员就港澳台投资企业是否适用外商投资法问题展开探讨。

　　全国人大常委会香港基本法委员会副主任谭惠珠发言称，统一的外商投资法在形式上取代了早期的“外资三法”，但“外”不仅仅是都指“外国”。在中外合作经营企业法实施细则第57条、外资企业法实施细则第80条都规定了香港、澳门、台湾地区的公司、企业和其他经济组织或者个人参照相应实施细则处理，这是间接承认了港澳台企业与外国企业的同等地位和处理办法。

　　谭惠珠建议，外商投资法中应对是否包括港澳台投资作出明确；如不包括，那么外商投资法生效或者实施时开始，应明确保障港澳台投资的法律基础。

　　全国人大常委会委员谭耀宗也表达了类似观点。他还呼吁，在外商投资法通过后，政府能尽快出台相对应实施细则，让企业和地方政府有更清晰的条文指引。

　　南都记者了解到，此前，港澳台侨在我国大陆的投资一直是参照“外资三法”规定执行。

　　在审议中，全国人大常委会委员张志军也就此谈到，港澳台的投资应界定为“特殊内资”。对于外界对此的关注，他建议可以考虑两个办法：一是外商投资法出台后，国务院可以通过行政法规作出说明；二是研究制定涉港澳台投资的相关法律。

　　突出对外商投资的保障和促进

　　委员建议：进一步增加外商投资便利化政策条款

　　草案二审稿规定，“地方各级人民政府可以在法定权限内制定外商投资促进政策。”

　　全国人大常委会委员李飞跃认为，二审稿保留上述条款很重要，我国东中西部的发展极不平衡，各地的情况千差万别，全国性的法律要靠地方的配套来细化和落实。

　　“草案的规定只讲了地方政府，没讲地方人大，我认为作出这样一个规定很有必要。”李飞跃建议，在草案第18条，“地方各级人民政府可以在法定权限内制定外商投资促进政策”前增加“有立法权的地方人大及其常委会可以根据本法，制定有关外商投资方面地方性法规”。

　　他认为，这一修改可以有效推动地方管理经济和社会事务逐步向科学化、法治化方向发展，推进治理体系和治理能力的现代化，逐步改变目前普遍存在的靠会议纪要、靠红头文件、靠白皮文件管理包括外商投资在内的经济活动的现象。同时，有助于解决有些委员普遍担心的地方乱出政策、违规承诺等乱象。

　　全国人大常委会委员孙建国在审议中还谈到，对于地方政府给予外商投资优惠的范围和幅度应该有详细的配套法规，不能完全各自为政，前提是中央政府不能把引进外资作为地方政府的政绩指标。在法律责任方面，对超越政府权限给予外资不合理优惠，或者承诺合理优惠后却不能兑现的，或者违反法律政策规定排挤打击投资人、严重侵害投资人利益的，要明确规定处罚的方法，并尽快在相关配套法规中详细规定清楚，以保证法律的正确实施，使这部法真正对吸引外资发挥积极有效的保障作用，促进我国进一步形成全面对外开放的新局面。

　　全国人大常委会委员杜黎明对此建议，二审稿第18条只提到促进政策还不够，还应增加便利化的规定。为此，建议将第18条中的“在法定权限内制定外商投资促进政策”，修改为“在法定权限内制定外商投资促进和便利化政策”。

　　全国人大常委会委员张毅建议将该条款修改为，“各级人民政府及其有关部门制定涉及外商投资的规范性文件，要听取外商投资企业的意见，应当符合法律法规的规定”，以表明对外商投资者的尊重，体现改革开放大门越开越大，对外商投资者的政策措施越来越优惠。

　　从审批制转向负面清单管理

　　委员建议：充实完善“负面清单”条款

　　根据草案二审稿规定，“外商投资准入负面清单规定禁止投资的领域，外国投资者不得投资。”

　　这是外商投资法草案的一大亮点。对外商投资的管理从此前的审批制转向负面清单管理，也就意味着，外商在中国的投资从手续流程到投资领域等方面，都将有明显的制度红利。

　　但如何做实、做好负面清单管理？二次审议中，杜黎明建议，考虑到自贸区等特定区域的政策实验功能，在实践中可能突破国务院批准和发布的负面清单的边界，应给予其配置相应的负面清单消减权限。他建议，在第27条中增加一款“经国务院批准设立的特定区域对负面清单的范围另有规定的，从其规定”。

　　孙建国认为，内资有无证经营和企业超出经营范围的违法处罚措施，包括没收违法所得、罚款、依法追究刑事责任等形式，应尽量遵循内外一致原则。此外，负面清单禁止类和限制类行业，一般属于国家重点管控范围，外资一旦违反规定，性质和后果往往是相当严重的，应考虑适当增加法律的威慑力。

　　为此，孙建国建议第35条对违反负面清单禁止类和限制类措施的外国投资者，除了没收违法所得以外，应考虑增加“并处罚款，触犯刑法的依法追究刑事责任”的规定。

　　解读

　　为何外商投资法草案要提请全国人代会审议？

　　1月30日，十三届全国人大常委会第八次会议在京闭幕。会议决定将已经过人大常委会两次审议的外商投资法草案，提请今年3月举行的十三届全国人民代表大会二次会议审议。

　　外商投资法为何要提请全国人民代表大会审议？南都记者从全国人大常委会获悉，这一举措背后，有两层特殊考虑。

　　战略部署层面：

　　进一步扩大对外开放、推动形成全面开放新格局

　　据全国人大常委会法工委相关负责人介绍，制定外商投资法，是贯彻落实党中央进一步扩大对外开放、推动形成全面开放新格局战略部署的重要举措。2019年3月，在改革开放40年后的全国人民代表大会会议上审议外商投资法，是以实际行动表明将改革开放进行到底的政治勇气和历史担当，充分展现新时代中国坚持对外开放基本国策、坚定不移扩大对外开放的坚定意志和坚强决心，意义重大、影响深远。

　　南都记者了解到，在此之前，我国对外投资领域适用的是“外资三法”，即中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法三部法律。而中国的改革开放、涉外立法，就是从中外合资经营企业法开始的，1979年7月1日，经第五届全国人民代表大会第二次会议通过了这部法律，迈出中国通过立法保障对外开放的标志性意义一步。

　　立法技术层面：

　　需要废止“外资三法”，只能由全国人代会决定

　　此外，全国人大常委会法工委相关负责人还谈到了立法技术层面的考虑因素。

　　据介绍，外商投资法属于新的外资基础性法律，有关规范、引导和促进外商投资行为和活动的内容将纳入外商投资法，有关外商投资企业组织形式、组织机构、活动准则等内容将由统一适用于各类市场主体的法律法规予以规范。按照统一内外资法律法规的精神，制定外商投资法，需要废止“外资三法”，而“外资三法”都是由全国人民代表大会会议审议通过的。

　　根据宪法和立法法的规定，对于全国人民代表大会制定的法律，需要废止的，只能由全国人民代表大会决定。因此，制定外商投资法，需要由全国人民代表大会审议和通过。

　　外商投资法草案二次审议稿

　　●在立法目的中增加了“根据宪法，制定本法”的规定；

　　●完善了准入前国民待遇加负面清单管理制度相关规定；

　　●体现“一视同仁、平等对待”精神对有关条款作了修改完善；

　　●为维护公平竞争的市场环境，增加了外商投资并购反垄断审查的规定；

　　●明确了外商投资企业的组织形式、组织机构适用公司法、合伙企业法的规定；

　　●明确了外国投资者、外商投资企业违反本法规定未按要求报送投资信息的处罚等。

　　采写：南都记者 刘嫚 发自北京

商务部部长助理详解外商投资法草案“台前与幕后”

让外资愿意来留得住发展好 就必须创造良好的法律环境

　　1月30日，“改革开放40年来利用外资法律制度的变迁与展望”专题讲座在全国人大举办。作为全国人大常委会特别加开会议审议的一部法律草案，外商投资法的重要性不言而喻。商务部部长助理李成钢在讲座上介绍，随着国际国内环境变化，中国利用外资面临的形势更加复杂严峻，也面临着新的发展机遇。面对上述挑战，李成钢认为，中国做好外资工作具有综合优势，只要应对得当，就能充分把握重要战略机遇期，实现利用外资新发展。

　　去年中国实际使用外资居世界第二

　　回顾中国引进外资的历史进程，李成钢称，1978年12月18日，在党和国家面临何去何从的重大历史关头，十一届三中全会召开，作出把党的工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。

　　为了实现四个现代化，党中央提出了三步走的奋斗目标。目标确定了，从何处着手？邓小平指出，就要尊重社会经济发展规律，搞两个开放，一个对外开放，一个对内开放。对外开放具有重要意义，任何一个国家要发展，孤立起来，闭关自守是不可能的，不加强国际交往，不引进发达国家的先进经验、先进科学技术和资金，是不可能的。

　　在李成钢看来，启动大规模现代化建设，迫切需要解决经验、技术和资金缺口问题，使得改革开放和利用外资成为进行社会主义现代化建设的必然选择。

　　改革开放40年来，中国利用外资规模不断扩大，质量不断提升。截至2018年底，累计设立外商投资企业约96万家，累计实际使用外资超过2 .1万亿美元。据联合国贸发会议统计，1992年以来，实际使用外资连续27年位居发展中国家首位。

　　2018年，中国实际使用外资达到1349.7亿美元(不含银行、证券、保险领域数据)，位居世界第二位，约为1992年的12倍，1983年的150倍。2018年，服务业、制造业实际使用外资占比分别为68 .1%和30 .5%。1998年以来，高技术产业实际使用外资增长了16倍，2018年占比达23.5%。跨国公司在华投资地区总部、研发中心超过2000家。

　　外商投资管理体制实现历史性变革

　　李成钢梳理介绍，改革开放40年来我国利用外资的历史进程，大致可以分为四个阶段。

　　第一阶段是从1978年到1991年的试点探索阶段，以十一届三中全会作出实行改革开放的历史性决策为标志。我国通过试办深圳等经济特区，大力吸引外资发展劳动密集型出口加工业。1984年，邓小平同志视察南方，我国进一步开放14个沿海开放城市，设立国家级经济技术开发区，初步形成由点及线、由线及面的开放格局。1986年，国务院发布了《关于鼓励外商投资的规定》，在税收、信贷、进出口等方面提出了一系列鼓励外商投资的政策措施。这一阶段，我国利用外资开始起步，并在探索中不断扩大试点，年均实际使用外资17.9亿美元，1991年实际使用外资达到43.7亿美元。

　　第二阶段是从1992年至2000年的快速发展阶段。这一阶段以1992年邓小平同志发表南方谈话和党的十四大决定建立社会主义市场经济体制为标志。外商投资领域从出口加工业扩大到高新技术等产业，从制造业扩大到服务业，对外开放范围由沿海扩大到沿江、内陆和沿边，形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。这一阶段，我国利用外资快速发展，年均实际使用外资近360亿美元，2000年实际使用外资达到407.2亿美元。

　　此后，从2001年至2011年的十年则是高层次开放阶段。以2001年加入世贸组织为标志，从单方面自主开放转变为与世贸组织成员在国际规则下相互开放。加入世贸组织，开启了中国全面参与经济全球化、充分利用两个市场、两种资源的新时期。这一阶段，我国进一步扩大对外开放，利用外资更加注重促进产业优化升级和区域协调发展，年均实际使用外资837 .2亿美元，2012年实际使用外资达到1210 .7亿美元。

　　2012年以来，我国利用外资进入全面开放阶段。以推动形成全面开放新格局、对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度为标志。之后，为推进新形势下改革开放，党中央、国务院先后决定设立上海等12个自贸试验区，2013年，上海自贸试验区发布中国首份外商投资准入特别管理措施(负面清单)之后，自贸试验区外商投资准入负面清单已经先后四次修订，2018年版的条目已经由2013年版的190条减少到45条。2016年10月起，自贸试验区的负面清单管理模式在全国推广。

　　“这一阶段，我国外商投资管理体制实现历史性变革。”李成钢表示，变革体现在我国将实行了30多年的全链条审批制度改为有限范围内的审批和告知性备案的管理制度，营商环境持续改善。在全球范围内国际直接投资流量下降的大背景下，中国利用外资逆势增长，年均实际使用外资1316亿美元。

　　吸引外资来华，始终在法治轨道上进行

　　“我国利用外资工作从一开始就是在法治轨道上进行的。”李成钢回顾我国外资立法进程时说，要想让外资愿意来、留得住、发展好，就必须为外商来华投资经营创造一个良好的法律环境。

　　李成钢介绍，1978年，邓小平同志批示可以搞中外合资经营企业后，有关部门抓紧对当时几个项目进行调查研究，就中外合资经营企业的章程、合同提出建议。为制定出一部好的合资法，起草小组参考了30多个国家的有关法律，广泛听取了国内经济部门、研究机构和法律专家的意见，在半年内就完成了起草工作，《中外合资经营企业法(草案)》提交五届全国人大二次会议审议，1979年7月1日获得大会通过，7月8日颁布施行。

　　谈及《中外合资经营企业法》颁布实施的意义，李成钢认为，这是对外开放法制建设的重要里程碑，这部法律奠定了我国吸引外商直接投资的法律基础。1986年，六届全国人大四次会议通过了《外资企业法》，1988年，七届全国人大一次会议通过了《中外合作经营企业法》，共同组成了利用外资的三部基本法律。

　　这三部法律出台也标志我国以“外资三法”为主的外资法律制度初步建立。

　　此后，多个制定配套法规陆续出台，促使我国利用外资法律制度不断健全。国务院于1983年9月发布了《中外合资经营企业法实施条例》。条例的出台，使得中外合资经营企业各方面的经营活动都“有法可依”。《外资企业法》《中外合作经营企业法》出台后，我国也制定了相应的实施细则。此外，我们还根据利用外资的实际需要，及时出台有关配套规定，不断健全外资法律体系。

　　加入世贸组织前后，我国对涉外经贸法律法规进行了大规模的调整和修订，先后修改了“外资三法”及其实施条例和细则，取消了世贸组织《与贸易有关的投资措施协定》所禁止的出口实绩、外汇平衡、当地含量等方面的要求。我国还借鉴国际通行做法，于2011年建立了外国投资者并购境内企业安全审查制度。

　　党的十八大以来，为深化外商投资管理体制改革，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，在总结自贸试验区试点经验的基础上，2016年9月，全国人大常委会作出修改上述法律的决定，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更由审批改为备案管理，我国投资自由化便利化水平大幅提升。

　　立法破解政府采购招标排斥外资企业等现象

　　当前利用外资面临何种新形势？李成钢分析，从国际看，全球经济增长乏力，跨国直接投资持续萎缩。世界银行2019年1月发布的《全球经济展望》显示，由于国际贸易和投资疲软、贸易紧张局势持续升级、新兴市场大国面临金融压力等一系列原因，2019年全球经济的前景不容乐观，经济增长低于预期的风险正在加大。

　　而从国内看，近年来，我国大力改善营商环境取得明显成效，但仍存在一些问题。比如政府采购和工程招标中，有时存在排斥外资企业在中国生产的产品的现象；在制定相关政策和标准时，听取外资企业意见不充分；知识产权保护力度还不够，维权成本高、时间长；各地执法标准不一，政策执行统一性较差；环保政策执行存在“一刀切”的现象等。由于劳动力、土地、能源等方面成本的持续上升，我国吸引外资的传统成本优势逐渐减弱。

　　李成钢认为，面对利用外资的新形势和新挑战，要充分认识到，我国经济实力今非昔比，做好外资工作具有综合优势，只要应对得当，就能充分把握重要战略机遇期，实现利用外资的新发展。

　　南都记者也关注到，对李成钢提到的政府采购和工程招标存在排斥外资、制定相关标准听取外资意见不充分等问题，在此次外商投资法草案的相关法律条款中，已作出明确的规定，拟通过立法予以破解。