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给深圳放权,不是扩权也不是扩大城市规模,是扩大改革空间

2020-10-19 17:49 来源:南方都市报

  读懂城市的历史使命,才能读懂城市的未来。

  近日,党中央经过深入研究,决定支持深圳实施综合改革试点,以清单批量授权方式赋予深圳在重要领域和关键环节改革上更多自主权,一揽子推出27条改革举措和40条首批授权事项。

  从经济特区到先行示范区,“经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的深圳,综合改革试点对这座城市究竟意味着什么?是“政策礼包”还是“历史使命”?是放权还是扩权?它对深圳狭促的空间将带来什么深远影响?

  不管外界做何种解读,作为“改革开放排头兵”的深圳特区,在顶层设计的支持下,已扛起“综合改革试点”大旗,躬身入局,向下一个五年出发,向重点领域和关键环节上的改革率先出击。

1/

“清单批量授权”如何释放改革红利?

  深圳经济特区建立四十周年庆祝大会召开前夕,中办、国办印发《深圳综合改革试点方案》(下简称综改方案)。

  综改方案表示:“赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权”,“依法依规赋予深圳更多省级经济社会管理权限”,“本方案提出的各项改革政策举措,凡涉及调整现行法律或行政法规的,经全国人大常委会或国务院授权后实施”。

  对此,很多人误读为深圳“大扩权”。

  拥有省级经济社会管理权限和省级管理权限,是有根本区别的。前者仅限于省级政府及相关部门对全省经济社会生活进行管理的权力,后者是省级行政级别应该有的权限。也就是说,省级经济管理权限不是省级行政级别。

  因此,省级经济社会管理权限,不一定必须是省级行政区才具有,一些新区、自贸区,就都被赋予了省级经济社会管理权。而依据宪法和有关法律法规的规定,参照国务院有关决定、国务院部门规章和一些省(市)立法经验,放权方式一般有三种:委托、授权、直接下放。

  像广东自贸区成立后,广东省政府就曾多次分批下放、委托省级管理事项。像第一批就通过下放和委托实施管理的方式,一共下放60项省级管理事项。2018年广东省政府还专门发文要赋予自贸区更大管理权限,依法将下放至地级及以上城市的省级管理权限下放至自贸区。

  去年8月,为支持推动广州黄埔区(广州高新区、广州开发区)创建省营商环境改革创新实验区,省政府还将11项省级行政职权,授权给黄埔实施。同年10月中旬,广东省政府则决定:将下放给广东自贸区的省级授权事项,全部下放给中新广州知识城。

  再如粤桂黔高铁经济带合作试验区(广东园),广东省也曾表示,将会赋予该试验区(广东园)部分省级经济管理权限,支持试验区主动复制和推广自贸区经验。

  从上述放权案例我们可以看到,省级管理权限的下放,是自2015年中央提出“放管服”(简政放权、放管结合、优化服务)以来,政府不断提高办事效能,营造良好的营商环境的重要举措。

  而中央给予深圳的这次放权,首次采取“实施方案+授权清单”滚动推进的全新方式,赋予地方在重要领域和关键改革环节上有更多的自主权进行改革。诚如国家发改委副主任宁吉喆在昨日(18日)国新办举行的新闻发布会上,答记者问时所言:这是改革方式方法的重大创新。

  和此前改革试点通常实行的“一事一议、层层审批、逐项审核”的授权方式不同的是,深圳这次综改试点,是以“清单式批量报批”的方式,经国家发改委会同有关方面分批次研究制定授权事项清单,按照批量授权方式,按程序报批后再推进推动重点领域和关键环节改革。

  也就是说,和省里下放原属于省级政府及相关部门的管理的权力不同的是,深圳这次的综合授权改革,是中央寄希望深圳先行一步,发现影响经济发展中的制度性障碍后,列出清单上报,该省里放权的省里放权,该中央批的中央批,让拥有更大自主权的深圳,最终找到扫清制度障碍的办法出来,并形成可在全国复制推广的成果。

国家发改委副主任宁吉喆。图片来源 国新发布

  据国家发改委副主任宁吉喆在会上表示,列入清单的事项实施备案管理,除明确要报批的事项,其他不再逐项报批。

深圳市市长陈如桂。图片来源 国新发布

  深圳市市长陈如桂在会上介绍,首批授权清单中40条授权事项中,20多项需要突破现有法律法规和政策规定,涉及到近百项具体法律法规和政策条款的调整,具有很强的创新性、突破性。

  比如,资本市场的创业板改革并试点注册制已经顺利实施;我国首部关于个人破产的立法——《深圳经济特区个人破产条例》已经立法通过,将于明年3月1日起正式实施;数字人民币内部封闭试点测试正在深圳开展;区域性国资国企综合改革加快实施,技术成果转化制度创新、土地管理制度改革等事项也在有力有序地推进,总体进展顺利。

  这意味着,中央授权改革的力度和深度,正在为深圳推动高质量发展释放巨大的红利。

2/

最值得关注的深圳土地“配置效率”

  如何破解深圳发展空间不足的问题,一直备受关注。

  将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项,委托深圳市政府批准,意味着除去永久基本农田、深汕特别合作区的土地后,深圳可以释放的土地大约有2万多亩。而且,国家还支持在符合国土空间规划要求的前提下,推进二三产业混合用地;支持盘活利用存量工业用地等这些政策。

  这意味着,深圳建设用地可以大规模释放,但并不意味着“无底线扩张”。

  像永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界等控制边界,都得在坚守安全底线的条件,进行空间优化和土地要素资源的释放。另外,释放的用地,也需要按照长周期的资源规模来进行用地指标管控,即“规划形成项目”,“要素跟着项目走”的资源配置模式。

自然资源部副部长庄少勤。图片来源 国新发布

  自然资源部副部长庄少勤在答南都记者问时明确表示,赋予深圳市更大的土地审批自主权,是为了解决建设项目“落地难、落地慢”等审批效率问题,提高空间资源的配置效率。

  审批效率和配置效率,这才是我们必须关注的重点。特别是后者,在未能迎来“扩容”这个大背景下的深圳,它的影响意义更为深远。

  通过提高土地配置效率,未来的深圳将朝“集约化用地、高质量发展”的道路上来。而纵观综改方案,也明明显可看到中央的态度是,希望深圳在空间管理上,“注重在科学化、精细化、智能化上下功夫”。

  特别是昨日(18日)国新办发布会上透露的两条信息,更是发出强烈的信号。一是40条授权清单显示:经全国人大常委会授权后,重点做好未完成开发投资总额25%的闲置工业用地的处置工作……未经批准,工业用途不得改变;二是据科技部副部长徐南平透露,深圳要建设具有全球影响力的科技和产业创新高地,深圳的国家高新区范围将覆盖整个深圳全市。

  深圳要解决发展空间不足的问题,从中央的态度来看,现阶段还未到要走外围扩容的程度。

  去年,全国面积最小的国家高新区深圳高新区迎来一次扩容,按照“一区两核多园”的布局,规划面积由原来的11.52平方公里扩大到159.48平方公里,扩大了十几倍之多。而这次高新区扩至深圳全市,和允许深圳市统筹建设用地、用林规模和指标一样,都是希望深圳内部挖潜,精耕细作。

  国经中心产业规划部部长王福强认为,这是在有用、有限的空间里,倒逼企业转型升级或者能提振、吸引一些新的高技术企业过来集聚,倒逼深圳高质量发展,这未尝不是支撑区域发展的一个好的方式。

  “倒逼”的手段,就是在中央放权的同时,如何据市场需求和深圳高质量发展去“灵活破题”。

  庄少勤在会上指明路径:深圳市可以结合本市的创新驱动和高质量发展的需求,赋予地块的功能用途更有包容性、兼容性、灵活性,以更好地满足二、三产业融合发展需求。

  尽管不知道深圳最终能释放多少土地,但可以预见的是,深圳比照国家25%-40%的下限标准,未来深圳居住用地占建设用地的22.6%的比例,必将得到提高;“中长期内全市工业用地总规模不低于270平方公里,占城市建设用地比重不低于30%”这条工业用地红线,也有望得到灵活处理。

  有网友形象地点评深圳综改试点方案说:中央赞助了深圳一把大铲子,让深圳在现有范围内好好地挖潜。

  但王福强认为,当下是深圳自身发展从粗放到集约的一个表现。而下一步还是会涉及到扩容的问题,这也是大势所趋,只是需要综合各方面的因素进行筹谋。

  庄少勤在答南都记者问时,在提到“如何对接粤港澳大湾区发展战略,尤其是中央提出的“双循环”新发展格局”时,也传递了“充分协同区域资源”的信号。他表示,要将深圳市放在更大的新发展格局中优化区域空间布局,形成区域开放式、网络化、多中心、集约型的发展格局。深圳市可以在开放的背景下,不仅用好自己的资源,也可以充分协同区域资源,使未来的发展空间得到更有力支撑。

  不管如何,扩容还是扩权,都不是现阶段深圳要思考的。庄少勤在会上明确回应南都记者:放权实际上放的是改革的权,不是扩张的权。是为改革提供更大的空间,而不是城市建设的规模。

3/

支持力度、探索空间前所未有的“五年计划”

  深圳市市长陈如桂在会上表示,深圳综改方案,是党中央首次为一座城市量身定做的新时代的改革总纲领。

  这个综改方案,在南都记者看来,亦可视为去年中央支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区后,对深圳提出的“五年工作计划”。

  试点方案明确部署:

  2020年,在要素市场化配置、营商环境优化、城市空间统筹利用等重要领域推出一批重大改革措施,制定实施首批综合授权事项清单,推动试点开好局、起好步。

  2022年,各方面制度建设取得重要进展,形成一批可复制可推广的重大制度成果,试点取得阶段性成效。

  2025年,重要领域和关键环节改革取得标志性成果,基本完成试点改革任务,为全国制度建设作出重要示范。

  也就是说,到今年年底深圳就要“制定实施首批综合授权事项清单”,两年后就要出一批可复制推广的重要制度成果,5年后就要完成试点改革任务,为全国作出重要示范。

  时间紧任务重。据陈如桂透露,综改试点方案出炉后,全省全市动员、全域参与、特事特办。

  深圳这次综改试点,除了要求继续弘扬敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神外,有一点特别值得注意的是,进入改革深水区的深圳,如何“多策划战略战役性改革,多推动创造型、引领性改革”?中央表示:要“坚持摸着石头过河和加强顶层设计相结合”。

  而陈如桂对综合改革方案的评价可当作是进一步的诠释。他说:含金量很高!支持力度、探索空间都是前所未有的,当然改革的使命责任也是前所未有的。不仅要求我们先行先试,更要求我们先行示范、系统集成,必将推动深圳改革开放事业再上新台阶。

4/

深圳不要怕制造全国性的“争议话题”

  改革永远在路上,改革之路无坦途。

  综改方案关于“完善适应超大城市特点的劳动力流动制度”方面,最后一条特别指出:允许探索适应新技术、新业态、新产业、新模式发展需要的特殊工时管理制度。

  一时间,有人把“特殊工时管理制度”与“996”挂钩,由此引发热烈讨论。

  特殊工时的概念,在深圳并不是第一次被提出。早在2015年,深圳就已经印发了《深圳市实行不定时工作制和综合计算工时工作制审批管理工作试行办法》,对特殊工作制和对应的人群亦有定义。如企业高管、出租车司机、推销员等。

  距这个文件发布5年后,随着新经济形态的蓬勃发展,直播带货、互联网外卖小哥等这些“新就业”工种随之而生。因此,探索新的工时管理制度就就变得很有必要。此外,科技创新是深圳高质量发展的必由之路。克服“卡脖子”难题时不我待。在这样的形势下,对于科研人员的工时管理、保护他们的付出,同样重要。

  面对新形势新业态新工种,如何保护劳动者的合法权益,如何利用好特区立法空间,深圳有必要先行探索。像这种能引发全国性争议的改革题材,恰恰说明一旦成功,更具可推广复制之价值。

  遥想1980年,深圳蛇口在定额超产奖励制度激励下,喊出了“时间就是金钱,效率就是生命”的最强音,也因此创造了闻名全国的“深圳速度”;两年后,深圳友谊餐厅大胆改革劳动工资制度,打破“大锅饭”,探索设计出“基本工资+职务工资+浮动工资”的薪酬制度,在全国产生了很大的影响。

  无论是过去四十年还是未来四十年,深圳很多探索与改革,都必将在争议中摸索前行。而关乎民生的改革,“从群众中来到群众中去”,“尊重人民群众首创精神,不断从人民群众中汲取经济特区发展的创新创造活力”,是我们需要重视的。

5/

为改革者保驾护航的“容错机制”

  对于改革后的成功,人们经常用“杀出一条血路”来形容其不易。

  如何在机制上为改革者保驾护航,这次综改方案提出:“建立健全容错纠错机制,宽容干部在改革创新中的失误错误,对干部的失误错误进行综合分析,该容的大胆容,不该容的坚决不容。”

日前,深圳市委书记王伟中上央视《对话》节目时就透露了深圳在科技创新领域的包容机制。

  据王伟中介绍,对于科技型的创业企业和初创企业,资金是关键要素。为此深圳做了系统性谋划,设立天使母基金。“当时我们研究的时候,就讲好,规则、规矩定好之后,所有的政府官员不再参与,交给市场去运作,由母基金和子基金去运作。我们的从业的人员只要没有道德风险,我们就要宽容、要包容。因为这个(基金投资出去后),绝大多数可能是要失败的。但只要没有道德风险,没有营私舞弊、没有这个贪污等等,我们都是免责的。”

  据悉,深圳的天使母基金一期规模是50亿元,现在该基金规模已由50亿元增加至100亿元。

  40年来,正因为“坚持解放思想、与时俱进,率先进行市场取向的经济体制改革”,深圳取得了伟大成就:“首创1000多项改革举措,奏响了实干兴邦的时代强音,实现了由经济体制改革到全面深化改革的历史性跨越。”

  站在40周年新起点上,深圳综合改革试点的历史使命前所未有的重,但有理由相信,在举全国之力的支持下,在综合改革试点释放的巨大改革红利面前,深圳必将迎来“高质量发展”先行示范的新局面。

  出品:南都大湾区工作室

  采写:南都记者 黄海珊 实习生 王诗琪

编辑: 陈瑞然

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