2014年，广州市优化调整停车场差别化收费方案听证会吸引了众多媒体的关注。资料图片

　　2017年，深圳召开互联网租赁自行车管理重大行政决策及立法听证会，就共享单车进入退出方式、总量控制、使用监督等展开热议。图为摆放在街边成排的共享单车。鲁力 摄

　　广东立法工作一直与改革开放相伴而生、相伴而行。1979年以来，广东各级人大及其常委会按照宪法和法律赋予的职责，主动主导立法工作，充分发挥地方立法实施性、补充性、探索性功能，通过制定地方性法规，推动改革发展各项事业在法治轨道上稳步前进。

　　40年来，广东各级人大及其常委会共制定和批准地方性法规697件，修改和批准修改地方性法规488件次，废止和批准废止地方性法规211件，现行有效的法规486件。

　　一部法治演进史也是一部社会变迁史。一次次法规的立改废，在依法治省进程中留下一串串坚实而又有力的足印，为法治广东建设刻印下一个个精彩的历史注解，也见证了广东民情社情省情乃至时代的变迁。

　　新的集结号已经吹响。近日，全国人大常委会法工委考虑提出修改完善相关法律的建议，赋予地方更大立法空间。新的历史起点上，广东的地方立法工作将迎来更大舞台。

　　●南方日报记者 骆骁骅

　　立法与时俱进 唱响法治探索“春天故事”

　　法者，治之端也。赋予地方立法权，是国家治理方式的重大制度安排。1979年7月，五届全国人大二次会议修改宪法并修订地方组织法，首次赋予省区市人大及其常委会制定颁布地方性法规的权力。

　　改革呼唤法律。发轫于改革开放，广东率先开启“立法先行”新征程。1980年7月5日，省五届人大常委会第四次会议通过关于设立法制委员会的决定，为广东制订和颁布地方性法规提供有力组织保障。

　　在改革开放初期，广东法制建设“白手起家”，确保重大改革于法有据、加快实现“有法可依”成为经济社会快速发展对立法的迫切要求。

　　此时经济上先行一步的广东，开始出现特有的经济社会现象，遇到许多新问题，在国家尚未制定相应法律的“空白图纸”上，急需广东先行先试，探索运用法律手段加以调整。

　　首要紧迫的是为新生经济特区搭起法律法规“四梁八柱”。这一时期，省人大常委会为经济特区相继制定入境出境人员管理、企业登记、涉外经济合同、抵押贷款、涉外企业会计、涉外公司破产等方面的法规，陆续建立土地使用、税收减免、吸引外资、完善投资环境等制度，解决了特区发展中一些妨碍生产力发展、迫切需要解决的体制机制问题。

　　时任省人大常委会法制工作委员会副主任的何碧曾统计，自1979年到1987年间，省人大常委会共制订和批准公布43个地方性法规，无不根据广东在改革、开放、搞活中碰到的一系列问题而制订。其中以经济法规最多，有25个，占近60％，而涉及特区方面的法规就有14个。

　　“在探索制定社会主义市场经济法规方面，改革开放前沿的广东可以先走一步，成为国家立法的试验田。”在中央的支持和鼓励下，省人大常委会明确把加快地方立法作为工作重点，提出“开足马力，全速推进”的口号，立法速度大大加快，平均每年立法30项左右。

　　敢于突破计划经济体制下的思想束缚，率先把立法决策与市场经济体制改革决策结合起来，省人大常委会用“破”“立”二字诀、频推经济重磅新法：公司条例首开中国现代企业制度先河；破产保护条例确立企业庇护首例；专利保护条例树起“专利法规建设的里程碑”……广东“以改革创新的精神加快立法步伐”，用自身丰富实践，为国家制定完善经济法律规定提供新鲜经验。

　　进入21世纪，广东立法视野更加广阔，向政治、社会、文化等各领域“全面进军”：2001年制定首个省级人大通过的预算监督法规；2004年制定国内首部关于社会保险基金监督法规；2005年出台工资支付条例，率先建立重大劳动保障违法行为向社会公布制度；2011年制定全国首部公共文化服务促进法规……新世纪的广东立法工作呈现多点发力、全面开花格局。

　　特别是党的十八大以来，广东聚力落实中央决策和省委要求，注重抓住事关改革发展稳定大局的事项开展立法，陆续就信访工作制度、商事登记制度、行政审批制度、户籍制度、“放管服”改革以及计划生育政策调整等中央决策部署，制定或者修改信访条例、商事登记条例、行政许可监督管理条例、人口与计划生育条例、流动人口服务管理条例等法规，着力发挥立法的引导、推动、规范和保障作用，为全面深化改革拓路护航。

　　立法求新求变 走出法治演进新路

　　行使地方立法权40年以来，广东致力于推进民主立法、科学立法、民生立法，不断完善立法体制机制，走出了一条立足省情、敢为人先、贴合实际的省级人大立法路子。

　　——从部门立法到开门立法的角色转变，折射出民主立法的广东亮度。

　　1993年，省八届人大常委会将《广东省经纪人管理条例》草案委托专家学者起草，首开先河；1999年，就《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》首次公开举行立法听证会，这一石破天惊的创举在半年后被载入立法法；2003年，当“非典”突如其来，广东组织各界群众代表走进省人大常委会会议厅，激辩“该不该立法不吃野味”，高潮迭起、针锋相对的热议令全国瞩目广东民主法治的新气象；2006年，在制定《广东省预防未成年人犯罪条例》的过程中，吸纳11名未成年学生代表提出的8项建议，成就我国首部由未成年人参与起草的地方性法规，迈出了广东更好保护未成年人权益的一小步，更跨出了立法由“听部门说”转向“听群众说”的一大步。

　　时至今日，立法听证论证在广东已经成为常态、融入日常立法之中。建立完善立法专家咨询制度，每个法规草案征求人大代表意见，广东不断拓宽公民有序参与立法渠道，立法透明度日益提升，推动立法更好体现民意、反映民情、集中民智。

　　——从“摸着石头过河”到精心设计层层推进的路径转变，折射出科学立法的广东精度。

　　巧借外脑整合立法力量。省人大常委会与9所高校合作成立地方立法研究评估与咨询服务基地，共同参与地方性法规起草、论证、修改等工作，合力提高立法质量。

　　聚焦关键环节集中用力。2013年以来，广东提出法规草案表决前评估制度，凡新制定、全面修订及涉及重大制度调整的法规草案，都召开表决前评估会，为法规在通过前再设置一道“防火墙”。2015年率先尝试对法规草案中分歧意见较大的重要条款进行“单独表决”，在表决通过环境保护条例前，就设立跨行政区划环境资源审判机构的条款进行单独表决。

　　首次举办立法论坛、建立法规草案指引制度、率先建设全省统一的规范性文件备案审查信息平台，广东在推进全流程全链条精细化立法上实招硬招迭出。

　　——从加强社会管理到提高社会福祉的视角转变，折射出民生立法的广东温度。

　　2015年，省人大常委会在全省建立21个基层立法联系点、42个联络单位，开展蹲点调研，畅通社情民意表达、传送渠道，推动立法更“接地气”。

　　立法导向更加明确。近年来，广东相继制定社会救助条例、华侨权益保护条例，修改老年人权益保障条例、实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法，规范社会救助工作，保护华侨、老年人和残疾人权益，围绕百姓痛点堵点难点，为民办实事解难事做好事，兜牢民生保障网。

　　立法时效不断提高。去年9月，省人大常委会会议表决通过的《广东省铁路安全管理条例》，引来了网友的一片叫好之声。这个全国首部关于铁路安全管理的地方性法规，明确规定“不得抢占他人座位”，率先对当时不断爆出的“火车霸座”现象亮出法律利剑，追踪社会热点，回应社会关切。

　　立法下放地市 涌现“特”字文章新鲜经验

　　今年8月，惠州人大常委会审议通过的西湖风景名胜区保护条例为当地推进西湖源头治理带来曙光。针对此前社会各界经年反映却难以根治的高层建筑增多、水质堪忧、湖城关系紧张等“老大难”问题，这个条例开出法治药方：明确禁建、建立湖长制、委托执法、禁止游泳，被当地解读为是有望重塑湖城相依关系、擦亮惠州秀美湖山名片的王牌。

　　遇事找法，解决问题靠法。用法治思维系统解决城市建设发展中面临的新情况新问题，正成为广东17个新获立法权地市城市治理的新路径。

　　2015年3月，全国人大对立法法作出修改，赋予所有设区的市地方立法权，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

　　这意味着继广深珠汕后，我省其余17个地市也获得立法权。但问题也随之而来：立法兹事体大，毫无历史经验的地市如何承接这项程序性、专业性较强的新任务？

　　承担指导审查工作的省人大常委会一开始便从法规立项的源头进行把关，先后对设区市新制定的实体性法规组织召开54场论证会，“我们鼓励各市找准切入点，力争一事一法，立一件成一件。”省人大法制委员会负责人表示，这些年省人大探索引入立法论证、立法点评，加强合法性审查，力求避免地市立法中重公权、轻私权，重管理、轻服务，权利义务失衡、争权诿责，特色不足、操作性不强等问题。

　　一座山、一条河、一个湖、一类自然资源、一处文化古迹。从小处着眼，实处落脚，做特字文章。惠州市罗浮山、江门市潭江流域、湛江市湖光岩玛珥湖、肇庆市端砚石、河源市恐龙地质遗迹等一系列特色鲜明、针对性强的保护条例应运而生。

　　——聚焦群众反映强烈的城市环境“脏乱差”问题，8个市制定市容环境卫生管理条例；

　　——回应百姓对碧水蓝天的呼声，12个市制定水环境保护条例、6个市制定扬尘等大气污染防治条例；

　　——针对城市公园噪声污染、绿地侵占、停车难等热点问题，5个市出台公园条例、停车场条例；

　　——改善农村人居环境、促进产业转型升级，4个市出台农村生活垃圾治理、畜禽养殖污染防治条例；

　　——围绕群众对文化传承精神生活需要，5个市出台历史文化名城、革命老区红色资源保护条例。

　　截至2019年7月，广东共批准设区的市法规148件，纵观这四年来各地市立法探索实践，小切口、民生导向与务实管用成为最鲜明的特点，有效保障和促进了各地经济社会健康有序发展。

　　■数说变迁

　　截至2019年5月，广东各级人大及其常委会共制定和批准地方性法规697件，修改和批准修改地方性法规488件次，废止和批准废止地方性法规211件，现行有效的地方性法规486件。

　　截至2019年7月，省人大及其常委会共制定省的地方性法规356件（省人民代表大会制定8件），修改地方性法规278件次，废止地方性法规117件，现行有效的地方性法规239件；省人大常委会共批准3个民族自治县自治条例和单行条例17件，废止4件，现行有效13件。

　　深圳、珠海、汕头获得经济特区立法权以来，截至2019年7月，共制定特区法规317件，废止100件，现行有效217件。约有48%的特区法规早于国家法律、行政法规出台。

　　截至2019年7月，广东共批准设区的市法规324件，废止90件，现行有效234件。其中17个新行使立法权的市制定地方性法规86件。

　　大事记

　　●1979年7月

　　全国人大通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，首次规定省一级人大及其常委会“可以制订和颁布地方性法规”。

　　●1981年11月

　　全国人大常委会通过决议授权广东省人大及其常委会，制定经济特区的各项单行经济法规。

　　●1993年

　　省人大常委会委托省法学会起草《广东省经纪人管理条例》草案，这是国内首次委托专家学者起草地方性法规。

　　●1999年

　　在《广东省建设工程招标投标管理条例》的修订过程中，省人大常委会就该条例举行了国内第一次立法听证会。

　　●2001年2月

　　省人大通过《广东省地方立法条例》，明确了制定、修改、废止及批准本省地方性法规的具体程序。

　　●2001年8月

　　省人大常委会在制定《广东省电子交易条例》的过程中，举办了立法论坛，首开我国立法论坛先河。

　　●2005年9月

　　省人大常委会办公厅和省政府办公厅联合下发法规草案指引若干规定，这是全国第一个有关立法指引的制度。

　　●2015年5月、9月和2016年1月

　　省人大常委会以决定形式分3批确定了17个设区的市行使地方立法权的时间。

　　●2016年1月

　　省人大常委会通过的《广东省人民代表大会关于修改〈广东省地方立法条例〉的决定》，进一步完善立法论证、听证、公开征求意见等机制。

　　●2017年12月

　　省人大常委会在全国范围内率先建成全省统一的规范性文件备案审查信息平台。

　　●2018年

　　省人大常委会在全国率先开展立法工作人才评选，评出75名立法工作人才。

　　■奋斗者说

　　首次立法听证“操盘手”陈之泉：

　　听证就是要广听民声博采民意

　　1999年9月9日，省人大常委会一场针对建设工程招投标管理条例的听证会，在全国首次向社会揭开立法的神秘面纱。去年过世的时任省人大城建环资委主任委员陈之泉正是这场听证会的“操盘手”，在其生前的多次受访中，他都谈到对当年听证前后社会各界的热烈关注记忆犹新。

　　早在1997年，我省地方立法便将法规草案登报，公开征求修改意见。1999年2月，省九届人大二次会议通过《广东省人民代表大会议事规则》，在全国率先将“立法公开化”写入法规。在当年省人大常委会制定的工作要点中，就提出要选择若干重要且涉及群众切身利益的法规草案，公开刊登，征求意见，举行听证会。

　　开山第一炮该选择哪部法规？

　　“建设工程招标投标问题社会影响面较大，关注度较高，进入了我们的视野。”陈之泉回忆说，内部讨论并向常委会打报告后，大家希望将这个条例的修改作为首次立法听证的“试验田”，通过公开的立法程序，纠正建设工程领域的不正之风。

　　1999年8月，省人大城建环资委在新闻报刊上刊登了公开举行立法听证会的消息。消息一出，公众反响之热烈出乎意料。报名发言的有30人，还有30多人要求旁听，大部分是建筑业从业人员、律师、专家学者、在校大学生等。

　　“当天会议厅坐满了来参加听证会的人士。”陈之泉说，甚至还吸引了美国、澳大利亚的驻穗领事官来旁听。

　　没有先例可循，又是对立法技术和立法程序的全新尝试，陈之泉和他的同事为听证会制定了一个程序性规则，只有短短7条，“这算是国内第一个”。

　　作为听证主持人，陈之泉用“唇枪舌剑”来形容现场的火爆。听证开始后，正方、反方针锋相对，就建设工程交易中心的法律地位和作用、招标发包范围、招标限额过高等问题进行了充分辩论。

　　“听证会就是要广听民声、博采民意、直接纳谏。”陈之泉说，会后，省人大常委会根据对现场发言的研究整理，编写成47页的听证报告书，作为审议条例的参阅资料提交给常委会会议。最后审议通过的条例采纳了6条以上听证会的主要意见和建议。

　　自从这场立法听证会后，更多的开门立法形式开始普及。在之后很多次立法实践中，陈之泉都提议广泛征求意见，根据他的回忆，在后来修订物业管理条例的过程中，草案以研究课题的形式下达给广州大学等有关高等院校，经多位资深学者、专业人士长达半年多课题研究，后来还通过媒体发布草案征求意见稿，并根据社会各界反馈意见，再次对条例进行修订。