编者按
2月18日，中共中央、国务院正式印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，对粤港澳大湾区的战略定位、发展目标、空间布局等方面作了全面规划。南方日报·南方经济智库专门采访一批深度参与了《粤港澳大湾区发展规划纲要》制定以及长期研究粤港澳大湾区发展的专家，透视新趋势，凝聚新力量，今起推出“解码大湾区·专家访谈”系列报道，敬请垂注。
“粤港澳大湾区战略的提出顺应天时地利人和，是一种逻辑必然，更是一种规律使然。”近日，著名经济学家、国家发展改革委原副秘书长范恒山接受南方日报记者专访，对《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）进行详细解读，并对粤港澳大湾区发展的关键问题给出解答。范恒山长期从事国家区域发展战略与政策研究，主持制定了一系列重大区域规划和政策文件。
范恒山表示，建设粤港澳大湾区的关键，在于协调联动、一体发展，超越各自经济利益诉求和特有的社会、法律制度等区别，通过深化合作形成一体联动的格局。联动发展不仅是制定粤港澳大湾区规划的核心所在，也必然成为粤港澳大湾区建设发展的保障所在。
他还表示，广东要抓住粤港澳大湾区建设的机遇，继续发挥改革开放先行者的作用，把握好同香港、澳门联系密切的优势，对标国际一流城市和先进水平，在一些重大关键体制上进行创新探索，进一步打造对外开放高地。
粤港澳大湾区拥有巨大发展活力和潜力
记者：日前，《规划纲要》正式发布，引起了广泛关注。为何会在现阶段提出粤港澳大湾区这样一个重大战略？您在国家发改委工作期间主持过很多区域规划的制定，能否谈谈《规划纲要》为何在此时推出，有什么样的特殊背景？
范恒山：推进粤港澳大湾区建设，是中央审时度势作出的重大决策，意义重大。从我个人的认识来看，粤港澳大湾区的规划与建设，主要来自逻辑相连三个维度：
第一个维度，是湾区在发展中具有独特的地位。湾区是什么？湾区是面向大海，由一个和若干个海湾及邻近岛屿共同组成的区域。由于地理和资源等因素带来的便利性、集聚性和开放性，湾区往往成为经济发展的最适宜地区，城市、港口等的发展也成为支撑湾区经济实现又好又快发展的要件。从结果上看，湾区经济作为重要的滨海或融海经济形态，往往是全球经济的重要增长极和全面创新的引领者。与此相匹配，这里总是聚集着国际化、现代化的世界一流城市。全世界发展得比较好的湾区大概有七八个，特别突出的是我们常常提到的纽约、旧金山、东京三大湾区，虽然三大湾区在体量、产业发展内容等方面存在差异，但有一个共同点是，都发展得比较好，都是区域的重要增长极、区域的创新引领者。因此，发展湾区经济成为一些国家和地区推动经济发展的重要选择，甚至是首要选择。粤港澳大湾区作为综合条件优越的重要湾区，也必然要放到开发开放的重要位置。
第二个维度，是国家区域发展战略发展延伸的结果。上世纪90年代中期，国家将缩小地区差距、促进区域协调发展提到重要议事日程，作为长期坚持的重大方针，在鼓励和支持东部沿海地区率先发展的基础上，陆续提出了推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等战略，形成了完整的区域发展总体战略即“四大板块”战略，其特点在于因地制宜、分类指导，取得了明显效果，有力促进了区域协调发展。在这个基础上，党的十八大以来，党中央着眼于推进区域一体发展和协调联动，着力推动形成沿海、沿江、沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，促进建立区域发展新格局，先后提出了京津冀协同发展、长江经济带发展战略等，粤港澳大湾区作为重要的沿海发展经济轴带，自然而然提上了决策议程。
第三个维度，是粤港澳大湾区自身所具有的特殊优势。粤港澳大湾区总面积5.6万平方公里，约7000万人口，地区生产总值超过10万亿元，除了空间辽阔、人口众多以外，还具有特殊的比较优势，包括地理纬度适宜，自然禀赋优越，发展空间广阔，区位交通便捷，城市结构完整，产业体系完备，高端要素集聚，经济实力雄厚，且创新试验功能平台众多，战略叠加优势明显。另外，这一地区文化同源、民俗相近、人缘相亲，相互认同感较强，也有比较好的合作基础，这些都意味着粤港澳大湾区蕴藏着巨大的发展活力和潜力。
从这样三个维度看，我们推进区域协调发展，培育新的增长极，形成新的开放高地，粤港澳大湾区自然而然成为重要的选择。可以说，粤港澳大湾区战略的提出和实施，顺应天时地利人和，是一种逻辑必然，更是一种规律使然。
四大中心城市要做强做优比较优势
记者：《规划纲要》提到，粤港澳大湾区要建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，打造高质量发展的典范。该如何理解这一目标要求？
范恒山：湾区往往跟城市、港口紧密相连，湾区为城市发展提供了条件，而城市和城市群的建设又成为湾区发展的有力支撑。一流湾区在表征上应该具有创新能力突出、产业结构高端、营商环境一流、生态环境优美等特点。而作为世界级城市群，应该具有空间结构紧凑、经济联动密切、创新要素集聚、基础设施高端、经济高度发达、社会和谐安宁等基本特点，且必然是具有全球影响力和国际竞争力的城市群。这些特点更多地体现在城市群不仅要大，而且要强，是与动能、活力、协调这些关键词紧密相连的一种载体。而粤港澳大湾区就应该建设成为具有上述特点的一流湾区和世界级城市群。
粤港澳大湾区要按照《规划纲要》的要求，通过十多年的努力，经过2022年和2035年两个阶段的发展，不断健全相关特质，逐渐形成以创新为主要支撑的经济体系和发展模式，实现经济实力、科技实力大幅跃升，国际竞争力、影响力显著增强，最终形成宜居宜业宜游的国际一流湾区和富有活力的世界级城市群。
记者：相比纽约、旧金山、东京等单一中心的世界级湾区，粤港澳大湾区有四个中心城市，如何正确处理好四城之间的关系，形成共同发展的合力？
范恒山：建设粤港澳大湾区，必须处理和把握好一些重大关系，包括处理好城市之间的关系，特别是要处理好四大中心城市间的关系。
基于历史基础、现实地位和发展潜能等的综合考量，粤港澳大湾区中的香港、澳门、广州、深圳具有中心城市的地位。这四大中心城市既是区域发展的核心引擎，也是建设世界级城市群的基本支撑，它们自身的发展状况及相互间的关系，直接决定着大湾区世界级城市群的建设速度、质量与水平。与单一中心的城市群不同，多中心容易造成各自为战和相互掣肘。从现实看，四大中心城市经济实力雄厚、各具比较优势，但合作联动不够紧密，协同互补效应未能有效发挥出来。
要切实发挥它们的支撑能力与辐射效应，应当在优化各自功能和加强协调联动两方面下大功夫。
要巩固提升各自比较优势，进一步形成城市特色。主要是协同推进资源整合、产业分工和功能提升，巩固拓展香港国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽地位，推动澳门建设成为世界旅游休闲中心，推动广州建设成为国际商贸中心、科技教育文化中心，促进深圳发展成为具有国际影响力的创新创意中心等。
要促进资源共享和要素流动，推进一体发展。特别是协调共建基础研究平台、科创走廊、技术中心和产业园区，在相互支持强化特色的基础上形成合力，不断提升资源要素的统筹配置水平和集聚创新能力。
记者：除了处理好这四大中心城市的关系，粤港澳大湾区如何处理好中心城市和节点城市的关系？
范恒山：城市群的活力来自中心城市的创造力，更来自中心城市的辐射带动能力和其他城市的协同合作发展能力。所以，要精心处理好四大中心城市和七个节点城市之间的关系，建立起中心城市和节点城市间分工协同、主动辅助、功能互补、一体联动的发展格局。这也是建设世界级城市群的关键所在。
为此，一要优化城市空间格局。根据主体功能定位、区域分工特点以及未来发展要求，合理划分城市组合，并主要通过构建经济区的方式，形成中心城市、节点城市和特色城镇有机结合、协调互动的城镇网络化空间格局。
二要优化城市经济分工。城市之间的各自为战，很大程度上在于经济方面的同质竞争。因此，要立足于中心城市、节点城市和特色城镇的梯次网状联动和经济区的协同发展，统筹产业发展安排，在中心城市和节点城市间形成合理分工、错位配置，实现主体发展和补充发展、主业发展和配套产业发展的联动。与此同时，根据资源禀赋和区域联动要求，改造培育一批各具特色的小城镇。
拿出超常规的举措推动粤港澳合作联动
记者：粤港澳大湾区具有特殊性，三地实行不同的社会制度、采用不同的法律体系、分属不同的关税区。如何促进大湾区各地之间的联动，真正实现合作发展？
范恒山：开放合作，是湾区的特质和优势，也是湾区得以跨越发展的关键。粤港澳大湾区建设必须抓住推进和实现开放合作这一关键要求。
我们要明确，粤港澳大湾区是一个整体的概念。我们要的发展是整个大湾区的发展，不是某一个城市、某一个地区的发展，大湾区发展的好坏是我们衡量建设成就的标志。这意味着，某个城市的突出表现和超常发展不代表大湾区整体的高质量发展。大湾区要发展，必须是共同发展，必须是共同努力，所有的城市和地区都要有突出表现。
在一定程度上说，粤港澳大湾区的一体联动，实质上是这一湾区各个城市间的一体联动。但现实情况是，香港、澳门和广东珠三角城市间不仅实行着不同的社会制度、采用着不同的法律体系，还分属于不同的关税区。建设粤港澳大湾区的关键，在于协调联动、一体发展，超越各自经济利益诉求和特有的社会、法律制度等区别，通过深化合作形成一体联动的格局，这不仅应当成为制定粤港澳大湾区规划的核心所在，也必然成为粤港澳大湾区建设发展的保障所在。
在粤港澳大湾区推进协调发展和合作联动，除了在思想上必须高度重视，在操作上必须有超常规的举措，首先应该把一体规划放在重要位置。统一规划或统筹规划是协调发展、一体发展的行动依据和科学指南，而我们制定规划的视角应该是一体规划共同提升，路径应该是合作联动。要基于大湾区发展的目标要求，充分考虑现实基础和发展潜力，来统筹空间布局和体制创新。同时，基于开放合作、一体联动，对基础设施建设、产业体系优化、城乡融合发展、公共服务提升、生态环境保护、营商环境改善等经济社会发展主要领域做出整体安排，并在合作联动原则基础上，制定各领域发展的专项规划。
实现粤港澳大湾区各地区各城市一体联动，还可以在这几方面下功夫。
一是建立统一的行为守则。在目前粤港澳大湾区难以形成统一的法规约束的情况下，应通过具有约束力的、类法律的行为准则规范各方的行为。在决策层面，应基于大局发展和一体联动的要求，共同协商制定各行政区、各城市进行重大决策和实施重要行政举措必须遵守的准则，并依据形势发展适时加以完善充实；在操作层面，应在逐项梳理的基础上实行负面清单管理，对各领域的具体行为进行严格约束。与此同时，要明确违反行为守则所应承担的责任及代价。
二是探索通行体制。在对目前粤港澳三地各城市制度层面的规定进行全面梳理的基础上，将其中的共同点打通成为共同遵守的规则；同时对存在差别的制度环节通过协商协调进行最大限度的创新，以寻求三地规则可接轨可打通的最大公约数。
三是试行联办模式。可考虑在先行试点的基础上，在一些城市的必要工作领域，设置由三地熟悉各自规则的专业人士组成的联合办公机构，共同处理涉及三地的复杂事务。
记者：广东作为粤港澳大湾区建设的重要主体，怎样在粤港澳大湾区建设中发挥更大的作用？
范恒山：广东在粤港澳大湾区和全国的地位都比较特殊。作为经济发达的省份，广东在全国位居经济总量第一；作为改革开放的先行地，广东是体制创新和推进对外开放的排头兵。过去，广东与香港、澳门不断进行深入合作，取得了积极成效。
广东应该继续发挥改革开放先行者的作用，多向香港、澳门学习，把握好同香港、澳门联系密切的优势，同时比照国际城市的做法和先进水平，在一些重大关键体制进行深入探索，进一步打造开放高地。广东要在推动创新、优化产业结构、建立现代化经济体系实现高质量发展方面起到引领和带动的作用，着眼于供给侧结构性改革，着眼于运用好这些年广东在产业转型发展中的好经验，突出珠江东岸和西岸产业特色，发挥广州、深圳这两个中心城市的带动作用，推动“一国两制”事业发展新实践，深化内地与港澳合作，进一步提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用。
高质量推进“广深港澳”科技创新走廊建设
记者：《规划纲要》提出，将粤港澳大湾区建成全球科技创新高地和新兴产业重要策源地，粤港澳大湾区被定位为“具有全球影响力的国际科技创新中心”。应如何集聚和配置创新资源，推动国际科技创新中心的建设？
范恒山：粤港澳大湾区能不能成为一流湾区，能不能成为世界级城市群，关键要靠创新。这靠粤港澳大湾区的某一个城市是难以实现的。
因此，首先要打破体制、利益约束集聚和配置创新资源。粤港澳地区创新人才众多、创新要素优良、创新体系完整，但单位集聚度不高，统筹配置水平相对较低。提高粤港澳大湾区的整体创新能力和关键核心技术的创造能力，必须实现全湾区资源的有效集聚和一体优化配置，为此必须大力革除体制障碍和利益约束。要清理限制创新资源自由流动的体制与政策规定，探索建立有利于人才、资本、信息、技术等创新要素跨境流动和区域融通的体制保障与政策支撑；要健全社会和市场的优良环境，包括打造信用体系、强化知识产权保护、建立公平公正的市场规则等；要探索实施体现方便性和舒适度的管理举措，鼓励各类创新人才积极迁入工作、居住，深入进行学术交流；要探索建立多元化的创新资金筹措与运用模式，支持粤港澳围绕重大科研项目开展联合攻关。
第二，要一体推动产学研深度衔接融合。粤港澳三地拥有一批在全国和世界上都具有较大影响的高校、科研院所、国家大科学工程，科技研发与创造基础好、潜力大，是推动大湾区实现产业转型升级、建立具有国际竞争力的现代化产业体系的重要支撑。要采取有力措施，加强产学研深度融合，推进企业、高校和科研院所共建高水平的协同创新平台，形成科技攻关、转化和反馈的无缝对接。
第三，要高质量推进“广州—深圳—香港—澳门”科创走廊建设。作为大湾区的四大中心城市，香港、澳门、广州、深圳既是区域经济社会发展的核心引擎，又是各类创新特别是科技创新的主要载体和关键基地，它们的联动直接决定着大湾区创新的质量与水平。建设“广州—深圳—香港—澳门”科创走廊，是基于现实基础和发展需要的必然选择，有利于加快提升大湾区新兴技术原创能力和科技成果转化能力。我们要精准梳理四地创新资源状况，按照突出比较优势、形成一体联动的原则做好顶层设计；要打破障碍，形成人才、技术等创新要素区际间的自由流动与高效集聚；要着眼于攻克瓶颈制约，协同共建创新平台和技术支撑体系；要对照先进标准一体优化营商环境，积极吸引和对接全球创新资源。还要建立高效率的协同机制，探索解决项目安排、体制创新、规则对接等重大问题。通过努力，把“广州—深圳—香港—澳门”科技创新走廊建设成为具有世界水平的科技创新高地。
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南方网全媒体特派记者 郑佳欣 龙金光 黄叙浩 发自北京
