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港珠澳大桥深调研①|跨越“一国两制三地”,港珠澳大桥是如何顺利“通关”的?

2018-10-23 13:04 来源:南方网 袁佩如

  【开栏的话】

  即将迎来通车的港珠澳大桥,这座在一个时空中跨越“一国两制三地”的超级工程,将打开粤港澳大湾区无限的发展空间。从港珠澳大桥到粤港澳大湾区,实际上就是从超级工程到世界级湾区的飞跃,港珠澳大桥作为粤港澳大湾区的“试验田”,为粤港澳大湾区的建设提供了借鉴。南方日报长期跟踪、深入调研港珠澳大桥建设历程,梳理大桥在沟通协调、环保管理和投融资机制等方面的探索和经验,从今日起推出“港珠澳大桥深调研”系列报道,敬请垂注。

  香港中华出入口商会会长张学修喜欢用“一二三三三”来概括粤港澳大湾区的现状:一个国家、两种制度、三种货币、三个独立关税区、三个独立的管理体制。

  屹立在南中国海的港珠澳大桥,正飞越这样独特的制度安排,跨越无形与有形的界限,为粤港澳大湾区的建设打开广阔空间。

  “港珠澳大桥除了工程浩大、投资巨大外,在一个国家内,跨三个实行不同法律制度、行政制度的地区建设运营,之前国际国内从未有先例。”在港珠澳大桥管理局局长朱永灵看来,“一国两制三地”既是港珠澳大桥和粤港澳大湾区建设的独特性、创新性所在,又是复杂性、艰巨性所在。

  从2003年开展前期工作,到如今即将通车,港珠澳大桥这片粤港澳大湾区的“试验田”,如何实现在“一国两制三地”中顺利“通关”?这对于把要素自由流动作为首要命题的粤港澳大湾区建设又有何借鉴意义?

  用行政手段消除阻碍建设的行政力量

  2003年8月4日,这个日子,港珠澳大桥全体建设者都烂熟于心。这一天,国务院正式批准粤港澳三地政府开展港珠澳大桥前期工作,同意三地成立“港珠澳大桥前期工作协调小组”。协调小组由粤港澳三地政府代表共同组成,由港方担任召集人。国家发改委基础产业司和国务院港澳办交流司安排人员联络和指导。

  2004年3月,港珠澳大桥前期工作协调小组办公室正式成立,全面启动港珠澳大桥各项建设前期工作。朱永灵放弃了广东省高速公路有限公司董事长的职务,来到港珠澳大桥前期工作协调小组办公室出任主任。

  “港珠澳大桥前期工作推进的过程远非一帆风顺。内地与港澳地区在政策法规、管理体制、办事程序、技术标准、思维习惯等多方面存在差异,三地政府分歧甚于共识,三方博弈涉及方方面面。”朱永灵表示。

  据港珠澳大桥管理局局长助理高星林回忆,三方的博弈最突出反映在工程可行性研究的口岸布设模式上,“香港开始希望口岸采取‘一地三检’模式,口岸选址在内地水域,广东则希望按‘三地三检’模式,简化法律问题,两方诉求无法共存,导致期间项目一度搁置。”

  说起这段搁置朱永灵至今仍记忆深刻:“由于口岸布设上的争议,港珠澳大桥前期工作曾经在2006年的很长一段时间内无法推进,队伍将近要解散。”

  转机发生在2006年底。作为前期工作协调小组召集人的港方向中央去信,请求中央协调相关工作。2006年12月底,中央政府决定由国家发改委牵头,交通部、国务院港澳办、广东省政府、香港特区政府和澳门特区政府代表共同组成“港珠澳大桥专责小组”,主要负责协调由港珠澳大桥前期工作协调小组提交的决策议案、重大决策问题以及中央政府交代的任务。

  2007年初,第一次专责小组会议在广州召开,明确了口岸查验采用“三地三检”模式,口岸布设的问题迎刃而解。

  “离开中央政府来谈粤港澳三地的跨境项目是很困难的。”高星林认为,港珠澳大桥作为粤港澳大湾区的“试验田”,通过实践证明中央支持推动是大湾区建设的关键因素。

  新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年在多个场合也强调,看待粤港澳大湾区不能只停留在经济领域,要把它放在政治的维度上来看。“粤港澳大湾区的建设,需要中央有力的协调,用行政的手段消除阻碍市场机制发挥的行政力量。”

  今年8月15日,粤港澳大湾区建设领导小组举行第一次全体会议。中共中央政治局常委、国务院副总理韩正任组长。由中央规划、牵头的粤港澳大湾区,给这片改革开放的前沿一个新的腾飞的契机。

  “一国两制三地”的困难是可以解决的,好处则是无法比拟的。

  9月16日下午5时,强台风“山竹”在广东登陆,处于台风圈内的港珠澳大桥扛住了最高16级风力,现场情况一切正常。在“天鸽”“帕卡”后,港珠澳大桥第三次经受住了强台风考验。在港珠澳大桥管理局副局长余烈看来,港澳方的参与尤其是大桥前期工作由香港牵头,使研究论证工作能够充分听取其意见,也有利于吸收国际经验。“港珠澳大桥在技术标准上采用‘就高不就低’的原则,成就了这项世纪工程。这些技术标准现在被整理成系列,被‘一带一路’沿线国家所接受。”

  柔性决策有“权”有“力”

  港珠澳大桥专责小组的成立,完善了港珠澳大桥前期决策的组织体系与协调机制,从而形成了“港珠澳大桥专责小组——港珠澳大桥前期工作协调小组——港珠澳大桥前期工作协调小组办公室”的三级架构。

  中央的及时介入协调指导使大桥的前期工作快速推进,2008年12月31日,共包括46项专题报告的港珠澳大桥工程可行性研究报告,由广东省上报到中央,5年的港珠澳大桥前期论证工作宣告完成。

  2007年2月,国务院发展研究中心企业研究所就曾向港珠澳大桥前期工作协调小组办公室提交报告,提出“必须有‘三地协议’,‘三地协议’是协调机制的法律基础,也能向公众体现三地政府在项目上的共识和承诺”。

  进入大桥建设阶段,为了在法律体系不同的三地高效组织建设管理,由三地政府签署“三地协议”成为必要。

  2010年2月26日,粤港澳三地政府签订了《港珠澳大桥建设、运营、维护和管理三地政府协议》。根据协议,三地政府派代表共同构成三地联合工作委员会(以下简称“三地委”),并纳入港珠澳大桥项目管理组织架构。当年5月24日,港珠澳大桥三地委第一次会议在珠海召开,并成立港珠澳大桥项目法人——港珠澳大桥管理局,签署管理局章程。至此,前期工作协调小组和办公室宣告完成了历史使命。

  在余烈看来,港珠澳大桥是三方首次在一个实体上共建共管共享,粤港澳大湾区要三方在一个实体上建基础设施、做科研研发,也必须要有项目法人和内部架构。“建议设立粤港澳大湾区建设管理局,这是从实操层面去考虑的。”

  实际上,从前期工作协调小组,到专责小组、三地委和管理局,港珠澳大桥决策经历了一个自我适应、自我调整的柔性演化过程。这个柔性的过程实现了大桥决策资源要素与决策问题的动态匹配和对接。

  余烈认为,对粤港澳大湾区而言,要做好决策工作,一要有“权”,即决策的权力;二要有“力”,即决策的能力。但对不同的决策问题而言,所需要的决策权有大有小,需要的决策能力也大有不同。因此,只有柔性的决策组织体系才能保证所需权利与能力不“冗余”也不“缺失”。

  “三地协议”是大桥“基本法”

  港珠澳大桥从前期开始就非常重视法律研究工作,委托法律专业研究机构全面介入,可以说,法律研究在项目推进过程中担任先行者的角色。

  港珠澳大桥最重要的法律结晶就是“三地协议”。

  “可以说,三地协议是港珠澳大桥的‘基本法’。”2008年参与大桥工作的港珠澳大桥律师刘刚认为,以“三地协议”为基础,三方合理明确地阐明各自的权限范围和议事规则,只要把握好各自的定位,三方的互补性能够最大限度得以发挥。

  广东君信律师事务所是港珠澳大桥委托的法律顾问之一,在其律师李伟年看来,“三地协议”更为重要的是,向社会公众表明了三地政府在工程建设上的共识和承诺。

  在“三地协议”中,三方政府创造性地建立了非诉讼的争议解决机制,也就是在大桥建设过程中产生的争议或分歧,均应通过协商解决,三地政府之间、项目法人与任一政府之间不得在任何区域启动任何诉讼程序。

  8年的建设期证明,三地尽管在某些具体事项上有分歧或争议,但都牢固树立了遵守“三地协议”和管理局章程的观念和机制。“‘三地协议’是很务实,把大的原则确定下来,其他细的问题主要通过这个三级架构来解决,大大提高了决策的效率。”李伟年建议,大湾区建设要对问题进行归纳,有些问题可以通过立法,解决不了也要有层级的解决机制。

  刘刚也建议,在粤港澳大湾区的建设中,各属地政府应及时对共识进行固化,及时签署具备操作性的政府间协议,为大湾区建设提供共同的行动纲领。

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  对话港珠澳大桥律师团队:

  港珠澳大桥将法律意识挺在前面

  在对港珠澳大桥相关建设者的采访过程中,“法律”一词是被提及最频繁的词语。“港珠澳大桥跨越‘一国两制三地’,依据哪一方的主观判断都无法协调。”港珠澳大桥律师刘刚认为,恰是项目管理者超前的法律安排,把法律意识挺在前面,为大桥顺利推进奠定坚实基础。

  由于港澳地区与大陆实行不同的法律体制,港珠澳大桥投资建设的法律环境极为复杂,不少决策问题涉及三地不同法律之间的协调,主要包括粤港澳三地协议以及前期决策过程中涉及的政府授权及司法管辖权等问题,例如工程建设过程中依据何种法律体系,是否允许“跨境授权”以及“上下分别授权”等。特别是一些公共事务管理问题,如出入境管理、海关、边防、治安、检验检疫等,这些问题都受到三地法律、行政法规约束,需要三地政府形成共识。

  港珠澳大桥管理局局长朱永灵在参与大桥建设之前,就曾有在香港工作的经验,在港珠澳大桥前期工作协调小组办公室的时候,他就已经格外重视法律在协调粤港澳三方中的作用,聘请了专门的律师事务所,进行了大量的法律研究和探索工作。

  刘刚介绍,在港珠澳大桥的实际决策中,面对法律依据的多样性,协调的主要理念包括属地法律原则和跨境“法律一致”协调机制等。

  在一些涉及多主体法律冲突决策问题时,如果可以对该问题进行分解并有清晰的界面时,则采用属地法律原则,“这样可以让法律冲突降解为彼此相对独立的依法决策”。广东君信律师事务所律师李伟年介绍。

  “以港珠澳大桥的交通安全管理为例,最佳方案就是在三方界限内执行各自法规管理。”刘刚表示,港珠澳大桥的主体工程,地属广东省境内,应该按照内地法律进行组织管理;在香港管区内,交通监控、交通救援、事故处理、气象与交通安全管理、交通关闭等则均须符合香港法规;在珠海侧接线与珠海口岸管区、澳门侧接线与澳门口岸管区则分别执行内地法规及澳门法规。

  若面对一些难以被分解而且整体性较强的工程技术、管理层面的问题,李伟年则建议采用跨境协调的“法律一致”原则,寻求一种虽然跨境但要“整体一致”的思路来解决问题,在局部范围及个案问题上消解法律冲突。

  “这种‘法律一致’的原则,虽然协调难度大,但在一定程度上成就了这个‘超级工程’。”港珠澳大桥管理局副局长余烈介绍,在港珠澳大桥的工程技术标准上,由于港澳与内地的不一致,三方政府确定了“就高不就低”的原则,比如香港工程的设计使用寿命周期是120年,内地的是100年,所以就采用120年;内地的车道宽度是3.75米,香港折算下来是3.6米,那么就按内地的执行。

  目前,有关港珠澳大桥法律实践的经验已经集结出书,回想起艰辛的过程,刘刚最为强调“创新”:“在‘一国两制’体制下如何从工程建设整体要求和目标出发,做好三地相关法律不一致的协调,对重大工程决策来说需通过三地法律协调原则及机制创新来解决。”

  港珠澳大桥决策组织的演变过程

  阶段一:

  阶段二:

  阶段三:

  阶段四:

  【总指挥】刘红兵 黄常开

  【总策划】胡键 郎国华 谢思佳

  【统筹】袁佩如

  【调研团队】袁佩如 李凤祥 陈晓 唐柳雯

  【执笔】袁佩如

  【校对】吴荆子

  【作者】 袁佩如

  【来源】 南方报业传媒集团南方+客户端 南方号~交通~桥见未来

编辑: 林涛

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