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义务教育法修订草案焦点:教育经费谁拿“大头”

2005-11-03 11:54:02 南方周末 记者赵蕾

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  各级政府投入比例成义务教育法修订草案焦点

  南方网讯 “义务教育法的修订成败,关系到每一个公民的发展软力量乃至整个民族的竞争力,因此,就重要性而言,义务教育法完全不在物权法之下,其修订草案也应该交由全社会广泛讨论。”

  10月17日,在北京召开的一个义务教育法修订研讨会上,教育学专家杨东平教授如是说。

  这次研讨会的与会人员有来自民办教育界、教育学界、法学界、亚洲开发银行驻华代表处、民间教育促进机构的专家学者。会上形成的意见将上报国务院法制办,成为进一步修订义务教育法的参考。

  自今年6月义务教育法修订工作启动以来,草案已经数易其稿。到目前为止,国务院法制办形成的征求意见稿分9章共93条,条文数已远远超过了现行义务教育法的18条。然而,在根本制约义务教育发展的经费问题上,草案尚未给出实质性的回应。

  全额免费应开宗明义

  提出现行义务教育法于1986年颁布实施,寥寥18条试图对方方面面作出规定,显然力有不逮。由于立法技术的欠缺,整部法律只有两处法律责任的规定,更多地具有“方针政策”的色彩。随着经济发达地区与落后省份之间教育的不均衡发展愈加突出,修订义务教育法屡屡成为近年全国“两会”呼声最高的议案、提案。

  饱受各方非议的是该法第10条。该条仅仅规定义务教育对学生免收学费,这就为教育部门收取杂费和其他费用开了口子。现实中,义务教育在校学生负担的杂费、课本费、择校费等费用远远超过学费本身。

  “义务教育全额免费应该开宗明义地提出来,否则不能表明国家对义务教育应有的态度。”北京理工大学法学院教授杨成铭在会上说。

  而征求意见稿的第6条对义务教育全额免费并无刚性的规定:“对在公办学校接受义务教育的适龄儿童、少年,不得收取学费,并逐步免收杂费。国家鼓励县级以上地方人民政府决定免收杂费。”

  在与会的多数专家看来,全额免费是义务教育的应有之义。无论在美国、日本这样的发达国家,还是缅甸、老挝等发展中国家,义务教育都由政府埋单。

  在维持经费水平的基本标准方面,美国和日本分别有《教育经费法》和《教育基本法》作保障。1990年代,美国联邦政府、州政府和学区分担包括义务教育在内的初中等教育公共经费的比例分别稳定在7%-8%、48%和45%。在日本,中央通过转移支付分担了50%的城乡义务教育教师工资经费,中央分担的比例高达政府义务教育总经费的23%,其余77%由地方两级政府各负担一半。

  据杨东平教授介绍,在我国,中央和省一级政府承担的比例约占义务教育总经费的2%和11%,其余87%落在财力最为薄弱的县级政府头上。这样一来,为了保证义务教育学校的正常运转,县级教育行政管理部门只能通过杂费和其他项目的收费获取资金。

  有学者算了笔账,中央政府彻底为义务教育埋单,每年大约需要300个亿。“以中国每年2万亿的财政收入,完全可以解决。”

  谁拿“大头”

  尽管人们对“中央拿大头”有很高的期望,但是征求意见稿中对中央政府的投入比例没有作出规定。在该稿的第59条中,明确了“省级财政统筹、中央和地方各级财政根据各自职责共同分担”的财政体制。该条规定,农村义务教育经费建立由中央和地方财政分项目、按比例分担的保障体制,但是对具体的项目和比例却没有做进一步的明确。

  在浙江大学教育学院吴华教授看来,对比之前“以县为主”的分担模式,草案中“以省为主”的投入机制可以接受。总体而言,省一级政府拥有更雄厚的财力,可以保证相关的投入。

  吴华教授对义务教育经费的分担体制有自己的一番设计。他的设想是,采取按项目和人头相结合的方式,建立自上而下的财政责任体制。

  所谓的按项目承担,就是经费中三部分分别由各级政府承担。中央政府承担约占义务教育经费80%的教师工资,省级政府承担公用经费的支出。而像校舍建设这类弹性比较大的项目,由监督距离最短的县级政府承担经费。

  至于中央政府如何承担教师工资,吴华教授认为可以参照国家的工资基准,每位教师的基础工资由中央统一拨付,这样边远山区的教师也有生存的保障。在中央拨付的基础上,各级政府可以根据各自的财政状况进行相应的转移支付,允许存在差异。

  征求意见稿对教师工资由哪级财政负责语焉不详,只规定中西部地区的公用经费、校舍维修改造经费“由中央和地方财政按比例分担,以中央财政为主”。而上述两项支出,只是义务教育经费中的“小头”。

  相比先由县一级政府承担主要费用、出现缺口依次由上级财政补齐的做法,吴华教授的设计具有“层层负责、向下补齐、允许差异”的特点。这样一来可以避免下级为争取更多拨款弄虚作假,二来能减少上级政府核定下级财力的成本,还可以防止财政雄厚的地方得不到补助,出现“鞭打快牛”的情况。最关键的一点是,占义务教育经费最大比重的教师工资将在全国范围内得到公平的落实。

  修法须解决教育均衡之道

  目前,几个经济发达省市的政府开始为各自辖区内的义务教育埋单。

  今年教师节前夕,苏州市率先宣布从2006年起在全市范围内推行免费义务教育。广东、江苏、浙江也正在进行免费义务教育试点。北京将在“十一五”初期实现义务教育的完全免费,并将逐步实现高中阶段的免费。

  这更多地被视为发达地区量力而行的局部实践。全国范围的其他地区尤其是广大的中西部地区,依然处于教育贫困的窘境中。由于地方财力差异较大,投入义务教育的经费存在很大的差距。当前我国义务教育在校学生将近2亿人,发达地区与贫困地区学生人均经费差距已拉开6到7倍。

  吴华教授曾多次到基层调研,他告诉记者,上海的义务教育在校学生人均经费为每年6000到7000元,而贵州省还不到1000元。城里的许多小学已经实现了无尘化教学,教室里幻灯荧幕代替了黑板,但有的偏远山村里连块木板都没有,孩子们只能在地上写字。

  教育经费投入的不均衡成为当前义务教育发展的瓶颈,如何在此次修法中实现均衡、兼顾公平?在吴华教授看来,建立一个责任明确、规则透明的财政责任体制是一剂良方。其次,必须完善相应的问责制度,特别是法律责任的规定。另外,有必要建立一个透明的信息环境,比如将各级政府的财政投入明细公之于众,让每个公民都成为监督者。(编辑:姜志)


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