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辽宁社保试点:从“单位保障”迈向“社会保障”

2004-05-31 15:02:34 新华网 冯雷 王振宏

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    南方网讯  辽宁省2001年被国务院定为全国唯一完善社保体系试点省份。这是一场涉及290多万离退休职工、175万多国有企业下岗职工、上百万城市低保人口生活保障的改革。记者3年来跟踪这项工作,深感“社保试点”的艰辛。

  三条保障线重构社会保障安全网

  20世纪80年代中期以前,我国的养老保险制度一直由职工所在“单位”负责实施,养老保障实际上是现收现付制的企业保障。随着我国人口老龄化开始显现,领取基本养老金的离退休人员与在职人员的比例增大,像辽宁这样的老工业基地,到上世纪80年代中期,60岁以上人口已超过全省总人口的10%,仅鞍钢一个企业的离退休人员就相当于深圳市离退休人员的5倍。由于历史上没有积累,加上国有企业效益下滑,一些企业的离退休职工养老金难以支付,出现拖欠的现象,“单位养老”养不起了。

  我国于是探索城镇职工养老由单位和个人共同负担、实行社会统筹和个人账户相结合的办法,向“部分积累制”转轨。但由于养老保险收不抵支,个人账户资金被挪用于弥补当期发放缺口,出现巨额“空账”。

  国家选择在辽宁进行社保试点,就是要从最难点入手。社保试点的一个主要内容就是做实个人账户,不允许再出现挪用的行为,从现收现付的“单位保障”向有部分养老保险基金积累的“社会保障”过渡。到2003年12月,全省共做实个人账户基金88.8亿元,个人账户记实率达99.9%。

  个人账户初步做实后,过去以企业为主体的养老金发放体系不存在了。辽宁省社会保险事业管理局的人士说,过去,由企业发放养老金经常出现拖欠、截留、挪用的现象。现在,社保经办机构的工作人员每个月都会把养老金准时打进离退休人员的个人账号里,社会化发放率达100%。而在2000年,辽宁养老金社会化发放率才到40%。

  “单位保障”无法保障离退休人员的养老金按时足额发放,同样也无法保障下岗职工的基本生活。为配合国有企业减员增效、下岗分流而建立的国有企业再就业服务中心,作为一个“缓冲器”,曾经发挥了积极的作用。但是,企业下岗职工停留在再就业服务中心,与企业的劳动关系并没有解除,而他们的基本生活保障又依赖政府财政资金和企业补助,企业和政府的负担依然很重。辽宁社保试点的任务之一,就是让下岗人员走出“中心”,彻底解除与企业的劳动关系,向失业保险并轨。

  记者从辽宁省政府了解到,全省4801个国有企业再就业服务中心于2003年6月底前全部关闭。到2003年12月末,全省已实现并轨175.5万人。他们在与企业解除劳动关系后,未实现再就业的,给予失业保险金;生活仍然困难的,则纳入完全由财政兜底的城市居民最低生活保障。

  辽宁社保试点,主要构筑了城镇企业职工养老保险、失业保险和居民最低生活保障等3条社会保障线,力求让所有符合条件的城市贫困人口基本生活应保尽保。2002年初,辽宁省开展了城市低保对象普查,全省共出动5500多个调查小组,走访困难职工家庭1.2万户,成功地摸清了底数,使享受居民最低生活保障待遇的人数从1997年的19万人增加到现在的154万人。同时,辽宁还通过临时救济、社会捐助等方式进行必要的补充,有效地发挥了社会保障网的功能。

  把握各个群体间的政策差别和利益平衡

  辽宁在推进社保试点中发现,未参保的集体企业退休、离岗人员享受不到养老保险待遇,同时也享受不到政府出台的各项再就业优惠政策,他们实际上处于城镇生活边缘。对这部分人是否纳入保障范围曾有过不同意见,一种意见认为,这部分人不属于低保对象,按低保标准发放生活费容易混淆政策界限。在反复调研、讨论的基础上,辽宁决定将这部分人纳入低保范围。辽宁省财政厅社保处处长段君明认为,出台这项政策实际上是解决这部分人的养老问题,这是政府应该管的事情,是社会养老向广度的延伸,有再大困难也要解决。

  职工与企业解除劳动关系,补偿金标准该如何制订?辽宁省劳动和社会保障厅副厅长徐大庆记不清为此事参加过多少次讨论了。讨论的中心目的是既考虑到国家和省、市的财政保障能力,又能保护职工群众的利益。

  在社保试点开始不久,沈阳市数万名已出再就业中心并与企业解除劳动合同的职工,发现新旧补偿政策有差别,而要求补发经济补偿金。这给改革者们提了一个醒:在政策创新的同时,也要尽量保持连续性。在制订并轨经济补偿金政策的时候,辽宁省规定,补偿金标准按当地最低工资标准的1至3倍计算。而为使不同时间解除劳动关系的人所得到的补偿金水平相差不大,省里同时规定,未经同意,各市在试点期间,最低工资标准不能调整。

  由于并轨人员情况千差万别,有协议期满出中心的,有出中心未解除劳动关系的,有其他离岗人员,还有国企新减员,加之并轨人员所在地区、行业、年龄等情况各不相同,制订政策时,既要体现出不同情况的政策差别,又要掌握方方面面的平衡,这恰恰是最难把握的。在解除劳动关系时,此前已进入再就业中心的职工领取过部分基本生活费,而新裁员的职工则没有享受过这种待遇就直接并轨。为体现两者间的差别,辽宁省规定,领取过下岗生活费的职工,计算并轨补偿金时,要按领取生活费的时间,每年少给一个月工资。

  压力可以短期转移,难题需要长期消解

  改革是矛盾和压力积蓄到一定程度的必然要求,社保改革也不例外。并轨减轻了企业的人员压力,国有企业改革的步伐加快,一大批国有企业实现了转制重组,一批陷入困境的停产、半停产企业顺利退出市场。

  但旧的矛盾刚刚化解,新的压力随即产生。随着并轨工作的推进,全省城镇登记失业率急剧攀升。2000年全省城镇登记失业率为4.1%,到2003年8月达到8.5%。

  辽宁省及各市政府近年来通过各种方式促进再就业工作,但他们面对的现实是:与前几年相比,政府推动再就业的工作难度越来越大。一方面,随着下岗失业职工的增多,劳动力供大于求,包括社区家政服务业在内的从业人员渐趋饱和,就业弹性降低;另一方面,下岗失业人员普遍年龄偏大、文化程度偏低和技能单一,就业存在结构性矛盾。

  就业,事关社保改革的成败,而就业压力,又不会因改革的推进而在短期内化解。辽宁省一直把壮大经济总量作为扩大就业的根本出路,同时注重公益性岗位开发,解决就业困难群体上岗问题。去年,辽宁省各级政府经过努力,共实现就业和再就业96.6万人,但由于新成长劳动力和失业人员再就业问题交织,全年仍有就业缺口60万人左右。由此看来,3年的社保改革成功地解决了国企冗员问题,但要建立完善有序的新型就业体制,还需要付出更艰苦的努力。

  今年3月,在十届全国人大二次会议期间,劳动和社会保障部部长郑斯林宣布,国务院已决定今年把完善社保体系试点面由辽宁推广到吉林和黑龙江。(编辑:郭琼丽)


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