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户籍制度引发的难题:我该到哪里领养老金?

2004-07-02 03:37:11 南方周末 何雪峰

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  “难道工作了一辈子,到头来却是‘老无所养’?”  

  南方网讯 6月9日,南京市白下区法院一审判决蒋乃群诉南京市社保局不履行办理退休手续法定职责案败诉。

  “按照国务院有关规定,我的养老保险‘视同缴费’和实际缴费年限累计达37年。可为什么我就领不到养老金呢?现在法院也判我败诉了。我在哪里才能领到养老金?难道我工作了一辈子,到头来却是‘老无所养’?”

  两年来,60多岁的蒋乃群一直在为自己的养老金苦苦奔波于深圳、南京和北京三地。而问题至今没有得到解决。

  两地“踢皮球”

  2002年4月7日,年满60周岁的蒋乃群收到了深圳市社保局的退休通知:他已到退休年龄,该局停止收取其社保费。

  蒋乃群本以为,自己从此可以过上“老有所养”的悠闲生活,没想到,麻烦才刚刚开始。

  很快,深圳市社保局又通知蒋乃群:根据《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》第23条规定,非深圳户籍员工必须实际缴费年限累计满15年,才能享受按月领取养老金的待遇,而他在深圳的实际缴费年限只有7年。因此,他不具备在深圳市按月领取养老金的条件。

  蒋乃群的户籍在江苏南京,他1962年起在南京汽车制造厂任职全民固定工,连续工龄30年。在此期间,他于1987年随企业参加南京市的社会统筹。

  1992年,50岁的蒋乃群从南汽办理离职手续,南下深圳,应聘于一家外企。同时,他的档案也从南汽调入南京市人事局人才服务中心。

  按照深圳有关地方法规的规定,蒋乃群从1995年6月开始在深圳参加社会保险,缴纳社保费,直至2002年4月正式退休。“我在南汽工作的30年,按照国务院的规定是‘视同缴费’,再加上在深圳缴费7年,累计37年,现在却领不到养老金!这晚年生活怎么过呢?”为争取自己的晚年生活保障,蒋乃群开始一次次到深圳市社保局上访、求情,希望该局能“网开一面”,让他“老有所养”。

  但深圳市社保局始终没有“松口”。不过,该局给蒋乃群指出了一条“生路”:按照有关规定,蒋乃群可在自己的户籍所在地退休,而其在深圳缴纳的社保金积累额可全部转往户籍所在地社保机构。

  2002年5月份,蒋乃群找到南京市劳动和社会保障局,要求解决其退休养老的问题。但得到的答复竟是“无法办理”。该局养老处负责人告诉蒋乃群,按照劳动保障部的说法,在哪里缴纳社保金就应该在哪里领取养老金。所以他应该在深圳领取养老金,因为南京没有他的社保号。

  “皮球”又被“踢”回了深圳。

  无奈之下,蒋乃群所能做的就是把南京市劳保局的答复意见反馈给深圳市社保局。同时,他还向深圳市社保局表明,根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》第5条的规定,他此前在南汽工作的30年应视为“视同缴费30年”,这已大大超过了深圳方面缴费15年的规定。

  但深圳市社保局答复蒋乃群,按照《〈深圳经济特区企业员工社会养老保险条例〉若干实施规定》,非深圳户籍员工未在深圳缴费的工作时间不视为缴费年限。因此,他不符合在深圳按月领取养老金的条件。

  如果其户籍所在地社保机构不接受其所缴保费的积累额(即个人账户),就一次性全部退还给本人,就此结束社会保险关系。蒋乃群7年的个人账户积累额大约有1万多元。

  对于这样的处理结果,蒋乃群当然无法接受。

  他告诉记者:“我参加社会保险的目的就是为了退休后能老有所养,现在如果一次性退还社保金,不但违背了劳动者参加养老保险的初衷,而且也令养老保险失去了应有的意义。何况,1万多元怎么解决我在深圳的养老问题?”“深圳社保局不承认我在南京的视同缴费年限,那南京市劳保局总该承认了吧?”2002年6月,蒋乃群又找到南京市劳保局。

  这一次,南京市劳保局告诉蒋乃群,国家劳动和社会保障部办公厅在2002年5月30日给上海社保部门的一份《关于对户籍不在参保地的人员办理退休手续有关问题的复函》(劳社厅函[2002]190号文)中有关于他这种情况的明确答复:一、参保人员因工作流动在不同地区参保的,不论户籍在何处,其最后参保地的个人实际缴费年限,与在其他地区工作的实际缴费年限及符合国家规定的视同缴费年限,应合并计算,作为享受基本养老金的条件;二、参保人员达到法定退休年龄时,其退休手续由其最后参保地的劳动保障部门负责办理,并由最后参保地的社会保险经办机构支付养老保险待遇。

  拿到这份“红头文件”,困扰已久的蒋乃群如获至宝。时隔两年后,他仍清晰地记得自己当时喜悦的心情,“我以为有了劳保部的文件,我的问题应该不难解决了。”

  然而,残酷的现实再一次击碎了蒋乃群短暂的喜悦。

  当蒋乃群拿着上述文件再次来到深圳市社保局讨要自己的养老金时,该局工作人员却说,该文件发出日期是2002年5月30日,而他的退休日期是2002年4月7日,文件内容对其不发生效力。

  当年11月,深圳市社保局在《关于蒋乃群养老保险待遇问题的答复》中更进一步表示,劳社厅函[2002]190号文和《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》的规定“直接相冲突”,“按照《立法法》第65条规定,特区法规在经济特区范围内适用”,而该文件“仅是劳动和社会保障部办公厅对上海社保部门发出的一个复函,并非具有普遍约束力的法规,在法律效力上远远低于作为特区法规的《条例》”。因此,对于蒋乃群的养老保险待遇问题,“只能适用《条例》,而不能适用劳社厅函[2002]190号文件”。

  绕了一大圈,蒋乃群的养老金问题又回到了原地。

  两地社保机构都引法据规,而个人的无奈和愤懑,在政策法规面前,显得苍白无力。但蒋乃群还是要问:“那我该去哪里领养老金呢?”

  被逼上法院

  多次碰壁之后,蒋乃群想到了仿效上海市社保部门的做法,向劳动和社会保障部反映自己的问题,并咨询处理意见。

  2002年7月18日,蒋乃群将反映自己情况的材料发往国务院法制办和劳动和社会保障部。

  同时,在南京市社保局养老处单副处长的要求下,蒋乃群咨询了劳动和社会保障部的专家田春润。这位专家告诉蒋乃群:深圳特区有法规规定,他的户籍在南京,个人缴费不足15年,不符合在深圳退休的条件。

  看来在深圳退休已是“此路不通”,蒋乃群只得又把希望寄托到了南京方面。

  当年9月12日,一直关注此事的《深圳特区报》刊载《南京市社保局解决蒋乃群老人养老金问题》一文,称“南京的社保机关部门负责人”表示“可以解决蒋乃群的养老金问题”,由于“蒋乃群来深前已在南京汽车制造厂工作30年,来深后其档案一直托管在南京人事局人才服务中心。因此,蒋乃群只要将档案从劳动人事部门转到社保局办理退休手续,并补齐从南京汽车厂工作30年后至退休前这段时间的社保费,就可以在南京取得社保号并享受养老待遇”。

  山重水复疑无路,柳暗花明又一村。蒋乃群以为这一次自己的问题总算可以解决了。

  2004年1月20日,蒋乃群将上述报道先后传真给南京市劳保局和南京市人才服务中心,并于2月8日再次来到南京,与市人才服务中心的郑科长一起会见了市社保局的单处长。

  没想到,单处长只是重申了根据劳社厅函[2002]190号文件的精神,强调蒋乃群在深圳参加社会保险,就应该在深圳办理退休养老。

  单处长还告诉蒋乃群:“你在南京没有社保号,现在已超过了退休年龄,我们不好给你办退休养老。你应该向国家劳动保障部写信反映。

  你要到书面回复后,我们才能按批示办理你的退休手续。“

  2月10日,蒋乃群上访到南京市劳保局监察室。该室的金主任要他去南汽“把参加统筹的证明开出来”。

  2月16日,南汽向南京市社保局开出证明称,“蒋乃群自1962年10月至1989年4月期间任南京汽车制造厂全民固定工,1992年9月调入南京市人事局人才服务中心”,并强调,南京市1987年起实施企业养老统筹时,南汽“同步加入,并按规定缴纳养老保险费”。

  拿到这个证明,蒋乃群才知道,他早在1987年就已参加了社保,应该属于“在南京确有社保关系”,而且作为全民固定工有视同缴费30年,符合国务院的规定,完全可以在南京办理退休。因此,他再次要求南京市劳保局为他解决养老金问题。

  面对蒋乃群的质问,南京市劳保局这回祭出的法宝是《江苏省城镇企业职工养老保险规定》(省政府139号令)第20条的规定:“参加我省养老保险规定的职工在达到国家、省规定退休年龄的,企业和个人按照规定缴纳养老保险费的,缴费年限满10年以上的,可以按月领取养老金。”该局认为蒋乃群于1995年在深圳参加社会保险,一直缴费到退休年龄(2002年4月),不符合在南京市办理退休的条件。

  这个回复,让蒋乃群刚刚燃起的希望又一次像肥皂泡一样破灭了。

  “难道我真的领不到养老金了吗?”蒋乃群愤懑地对记者说,“看来只有通过法院来讨回我的权益了。这是我最后的希望了,希望我能在有生之年看到问题的解决。”

  意料中的败诉

  今年3月29日,蒋乃群向南京市白下区法院递交了诉状,起诉南京市劳保局不履行办理退休手续的法定职责。同时,他还将市人才服务中心作为第三人起诉到法庭,认为“当年人才中心和其签订的托管合同中有‘代办社会养老保险’的规定。但10年来,该中心只管每年收取管理费,没有尽到通知义务,致使原告在不知情的情况下,只在深圳参加了社会养老保险”,因此,该中心对他领不到养老金的问题应负主要责任。

  蒋乃群要求法院判决南京市劳保局立即为他办理在南京的退休手续并按月计发养老金,同时补发拖欠的养老金本金和利息及精神损失费10000元。

  4月,白下区法院开庭审理了此案。6月9日,该院作出一审判决:驳回了蒋乃群的诉讼请求,因为他没有证据证明他及相关企业按规定为其缴纳了养老保险费用。“我预料到自己会败诉。但是,我就是要这个判决,要这个书面的证据。”蒋乃群告诉记者,“两年来,南京劳保局话说了一大堆,但始终不给我任何书面回复。有了判决,即使输了,我还可以上诉,还可以上访。总会有地方讨回公道啊!”

  目前,蒋乃群已提出了上诉。他在上诉书中写道:“按照国务院决定,我有视同缴费年限30年,个人缴费年限7年,累计满37年,完全符合中华人民共和国企业员工退休养老的条件。我的退休养老问题直接关系到我的生存,南京政府主管部门必须从‘国家尊重和保障人权’出发,为我解决退休养老问题。”

  5月底,记者在深圳再次见到蒋乃群。距今年1月初次见面仅过了几个月,他又憔悴了很多。

  蒋乃群的代理人徐小芬告诉记者:“蒋乃群是高级工程师,上个世纪80年代是南京汽车制造厂常驻意大利业务代表,负责南汽依维柯有关技术引进项目;2000年作为中方首席设计师,负责上海APEC会议主会场的照明工程。现在,由于退休养老没有解决,他不得不继续工作,参加西部开发建设,2003年全年长期出差。就这样还要到北京去上访,身体受损很大。谁不想有个安闲的晚年,但他工作了一辈子,到头来还是老无所养啊!”

  如何应对“蒋乃群式”的问题

  国家建立社会养老保险制度的目的,就是要实现“老有所养”的社会理想。但作为具体执行机构的南京和深圳的社保部门为什么要把蒋乃群老人的养老金问题推来踢去呢?

  深圳市社保局政策法规处的一位工作人员认为:“蒋乃群的问题的根源,在于户籍制度及依附在户籍制度之上社保制度。即使户籍制度取消了,但依附在其上面的其他制度并不会随之自然取消,城乡二元结构以及内地落后地区和沿海发达地区的差距也无法消除。”

  她还告诉记者:“目前国务院关于养老保险制度只有一个原则性的规范,并没有具体的实施的细则。所以像蒋乃群这样的问题,只能由各地方自己制定实施细则来解决。”

  据了解,《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号文件)虽然明确要求“具体办法,由劳动部会同有关部门制订并指导实施”。但7年过去了,劳动部并没有制定出任何实施细则。

  对此,深圳市社保局的这位工作人员分析说:“这是由于全国各地的情况太过复杂,劳动保障部无法制定出可供具体操作的细则。”

  结果,各地纷纷以地方立法(如深圳)或政府令(如江苏)的形式制定出实施细则,而本应由国家统一认定的如“视同缴费”等问题,也都由各地按对自己有利的解释来执行了。

  但情况复杂并不能阻止千千万万个蒋乃群在全国各地流动。如果蒋乃群的问题不能得到解决,那“蒋乃群式”的问题就会越来越多地出现。

  “蒋乃群的事情要想在深圳解决,除非养老保险的政策全国统一,养老保险的基金全国统筹。但这一点现在还无法做到,近年内也无法做到。”深圳市社保局政策法规处沈华亮处长告诉记者,“现在的养老保险都是地方统筹,多养一个人就多一份负担。但如果改由国家统筹的话,地方又没有积极性,工作一样做不下去。”

  有资料显示,现在全国每年的社保缺口高达1000多亿元,其中养老保险的缺口有300多亿元。既然各地的养老保险基金是地方统筹、自负盈亏,那么可想而知,各地肯定都希望交钱的人多一点,而领钱的人少一点了。

  “深圳现在的户籍人口只有100多万,而非户籍人口高达300万-400万。如果在深圳工作的人都在深圳退休而不加以限制的话,深圳肯定养不起。”深圳市社保局办公室副主任张学泰说,“但在深圳工作、在深圳纳税、在深圳缴费,却不能在深圳领取退休金,这对蒋乃群个人来说是不公平的。”

  张学泰因此提出了一个解决问题的思路:“鉴于各地经济水平的差距,是否可以对以前在内地的缴费或视同缴费以打折的方式来处理,从而解决这部分人群的问题,以体现公平的原则?”(编辑:姜志)


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