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圆个奢侈的梦——国家级贫困县的普及义务教育之路

2006-01-11 10:12:23 南方都市报 记者韩福东

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[木棉观察]农村教育困境拨云见日

   编者按 甘肃省临夏州东乡县,一个国家级贫困县,2004年,全县只有6%的财政支出来自本级政府的财政收入。和中国的其他贫困县一样,该县儿童失学的根本原因在于贫困,财政困难和教育落后之间的矛盾难以调和,贫穷导致无知,无知加剧落后,一种恶性循环难以结束。从中央到地方,政府为改变这一状况做出诸多努力,而且还与英国合作试图建立一种可持续的发展模式,但矛盾依然存在。最后,人们把希望寄托在从今年全面推广的西部地区农村义务教育“两免一补”政策上。东乡县实际上是中国贫困地区普及义务教育的一个样本。

东乡县农村的墙上写着教育标语。  

  东乡县位于甘肃省中部,是国家扶贫重点县,也是甘肃省扶贫攻坚重点县之一。全县总人口26万余人,其中东乡族占82.86%。在2004年,东乡县农民人均年纯收入983元,人均占有粮229公斤。制图/吴山

  “分不清男女厕所”

名词解释:“两免一补”

  2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出,要建立健全资助家庭经济困难学生就学制度,争取到2007年全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费),努力做到不让学生因家庭经济困难而失学。

  为贯彻中央精神,国家从2004年秋季新学期开始,再次大幅度增加中央财政专项资金,将免费教学书发放范围扩大到中西部农村义务教育阶段全部的家庭经济困难学生,同时推动地方政府逐步落实免费和补贴寄宿生生活费的责任。

  天还黑着,马小萍翻身起床,简单地准备了一下,就向董岭乡赶去。马小萍所在的石湾村位于甘肃省境内海拔2500余米的群山间,她先要快步走过15公里弯弯曲曲的山路,这一路空无人烟,一侧是陡峭的山壁,另一侧是百米深的悬崖。山路的尽头,是一个叫渡口的地方,那里就有公共汽车驶达乡里了。2005年的年底,董岭乡中心小学有一场会议正等着这位大山深处的来客。

  马小萍是临夏州东乡县董岭乡石湾村的民办教师。从2004年10月开始,她把家中的一间房屋变成教室,开始教村里的孩子读书。石湾村共有24户人家,120人。在村民的记忆中,这里从来没有学校,也很少有人远赴外地就学。这里是一个封闭的角落,长期以来,村民在这里种田放羊,过着自给自足的贫困生活。他们没有意识到读书的重要性,直到这几年他们开始走出大山,前往山外的富足世界去打工赚钱。

  周一思马勒也在2005年随亲友前往兰州的一处建筑工地打工。“分不清男女厕所。”这名17岁的东乡族男孩说。同样的困扰还体现在,他不会稍微复杂点的金钱计算;时或坐错车;在一个陌生的地方寻找餐馆,也令不识字且不会普通话的他头痛。几乎每一个石湾村的外出打工者都有他一样的感受,所以在2004年秋,董岭乡的包村干部王文虎提出石湾村应该自己办一个学校的时候,立刻获得了村主任马成祥的响应。

  10年前从外地嫁过来的马小萍是村里最有学识的人,初中毕业。她答应马成祥的请求,开始教村里的孩子读书。东乡县教育局只给了他们5套旧桌椅,剩下的都由他们自己来解决。18个孩子拥挤在10多平方米的教室内,每人每学期要交给马小萍老师20元钱,这其中有一大半用来买教材,其他的作为公用经费。在免费教了6个月之后,马小萍抓住了临夏州州长前来视察的机会,提出让自己成为民办教师的请求。如愿后的她从此每月可以领到164元的工资。

  2005年底在董岭乡中心校召开的会议上,马小萍第一次得知,她当教师的石湾村教学点,本学期有7个“两免一补”(免杂费、书本费,补助寄宿学生生活费)的名额,这7个学生每人可获得27.5元的“两免”退款。马小萍决定将这些退款平均到每个学生头上,返还他们每人10元钱。

  其实,自2005年3月开始,甘肃省就开始了对各县贫困家庭义务教育学生的“两免一补”工作,但石湾村当时并没有分配到名额。据临夏州财政局、教育局(2005)16号文件,甘肃省原定按照中央统一部署,在2006年扩大“两免一补”的覆盖面,在2007年使所有县(市、区)的贫困家庭学生都享受此一优惠政策。

  但是,时间表实际上在2005年年底被提前了。

  就在马小萍赶往董岭乡中心校参加会议的前几天,确切说是2005年12月23日,国务院常务会议决定,从2006年开始,西部地区农村义务教育阶段学生将全部享有“两免一补”待遇,2007年扩大到中部和东部地区。

  城市反哺农村的步伐加快了。

龙泉乡天桥教学点的孩子们在教室里上课。

  山坳中的文盲

  年初的时候,天桥村村民马洒勒在自己的田地上播下了麦种。他期待天上会下些雨,但是没有。4月份的时候,麦苗还没有钻出来。这种事以前也发生过,他知道自己今年同样不能指望着收获麦子了。他又在同一片田地上种下谷子、苞米和洋芋(马铃薯)。

  马洒勒一共有10亩田地,一如东乡县其他农村,它们分布在高低不平的黄土山坡上。这些梯田常常不能满足他们一家6口人的口腹之需。天总是旱着,一连几个月不下雨。他们不能对田地进行灌溉,东乡县内唯一的河流巴谢河并不流经他们村,从县的边境流过的另外三条河——黄河、洮河和大夏河也无法利用。水资源非常匮乏,在他们住处数公里之外,有一个取水点,他们要赶着驴从那里购买自来水,驮回来饮用。

  2005年八九月份的时候,终于下雨了。接连两场大雨,雨势很大,把马洒勒家的谷子都压倒伏了。9月是收获的季节,这一年他们耕种的成果大约是:400斤苞米、800斤谷子和6000斤洋芋。如果将这些粮食拉到县城市场去卖,去掉运费他们可以得到一千六七百元钱。去掉1000元左右的肥料钱和五六百元的种子钱,这大半年的劳作基本上是白干。

  “记忆中,这十年来没有够吃的年份。”马洒勒的妻子说。和去年一样,他家今年还购买了近2000斤麦子,否则一家人就要饿肚子了。能够吃饱已经很满足。在东乡县农村很少吃到蔬菜,这里成片的黄土坡不适合种植。他们也有一年多没有吃荤了。洋芋通常是作为主食来吃的,但有时也通过烹饪做成菜肴,来调剂一下胃口。

  像村里大多农民一样,马洒勒家还养有5只羊,这能使他们获得些许收入。他们被认为是勤劳的,不过并没有攒下积蓄,还欠了亲友七八千元钱。马洒勒在人民公社时期免费读过三年书,识得几个大字,他意识到这样下去没有出路,就在三年前外出打工去了。他的妻子则留下来主持家务,没读过书的她迄今连县城都没有去过。

  他们有3个孩子,大儿子15岁了,他今年7月起在西安的一家餐馆打工。13岁的二儿子在家务农。他们两人都没念过书。三儿子10岁那年在政府的强力动员下,走进了学校。“没钱念书,经济太困难。一家一个人上学还凑合。”马洒勒说。

  每年六七十元的学杂费,他家常常拖欠。“这学期还没交,欠着。马校长给面子让欠着呢。”马洒勒说,“小儿子我一定供一阵子,现在这个社会,有没有文化差别很大,啥都不会做,打工都不行,种庄稼也不懂科学。”

  马洒勒说这些话的时候,马校长就坐在旁边,静静地看着他。在这个沟壑纵横的大山内,像马洒勒夫妇这样的文盲、半文盲触目皆是,他已经习惯与他们共处。

  他们需要外来帮助马校长的名字叫马元福。他是天桥村人,高中文凭。天桥村共有100户约700人。村子距离龙泉乡6公里,有一个教学点成立于1991年。之所以叫“教学点”,是因为这里一直没有完整的小学教育。天桥村教学点现在已是其历史上的鼎盛时期,但也只有43个学生,一、二两个年级。

  1993年,马元福以民办教师的身份在这里教书的时候,这里还有一个公办教师。在他们二人的精心动员下,学生数在那时达到20余人,其中只有1/5是女童。这种情形在东乡县具有普遍性。失学率高,并且在女童身上体现得尤为明显。

  随着学生流失率的逐步提高,到1997年,天桥村教学点只剩下约10名学生,清一色的男童。两个老师显得过多,马元福就被调到附近的一个村小任教。他走后,这里变得更加萧条,次年,那名公办教师也被调走,教学点停办。

  义务教育随后又受到重视。1999年,马元福再度回到天桥村教学点。“经常去村民家做工作。”他说,“劝家长送子女读书。”那一年,学生数达到25人。

  那时,天桥村教学点得不到任何社会资助。马元福每个月的办公费用只有5元钱(教学点水电免费),它来自政府的拨款,除此之外,政府只负责他的工资。马元福需要向学生收取杂费维持教学点的日常运作。每个学生每学期需要交纳15元钱,这其中的一半是课本费,另一半就是杂费。

  学生数在6年后的今天上升到43名,这在很大程度上得益于两个国际性的援助项目——中英甘肃基础教育项目和欧盟项目的实施。天桥村教学点有22名学生获得了救助金,可以免费上学,其中包括正在就读的20名女童。

  根据马元福的介绍,天桥村共有适龄儿童81个,其中38人失学。导致这种情形发生的因素是多方面的。马元福说,一个获得救助金的女童来教学点读了两天书后就再也没来,因为她家需要她辅助做些农活。天桥村的村民居住非常分散,有的距教学点约3公里,这在一定程度上也对辍学起了推波助澜的作用。

  最根本的原因,还是经济上的贫困。据马元福填写的一份汇报材料,天桥村2003年的人均年收入150元,人均口粮200斤。如果没有来自政府和社会的帮助,供子女读书,对他们而言,似乎是一个过于奢侈的梦。

  “高压政策”带来财政压力

  马克丽麦有4个孩子,三个男孩,一个女孩。在2003年之前,她的几个孩子都待在家里,不去学校。在2003年,她们接到来自政府的警告,如果不送适龄子女上学,将要被罚款。她就把三个男孩送到了学校,之所以未送女儿,是因为她患了精神疾病。

  按照甘肃省经济社会发展规划,2003年是东乡县完成“普初”(普及初等教育)达标的最后期限。“普初”有诸多硬性指标,其中最重要的一条是:适龄儿童小学入学率要在95%以上。“普初”工作被纳入东乡县干部政绩考核内容,实行“一票否决”制。

  如所预期的,东乡县在2003年秋季宣布“普初”达标。这其实并不是他们想要的结果。东乡县教育局局长马恒光说,“‘普初’达标后,县里的财政压力更大,教育部门的压力也更大了。”“普初”未达标地区,可以享有更多的财政转移支付,例如获得来自中央的“免费教科书”补助金。对像东乡这样的国家级贫困县而言,这些拨款至关重要。

  “其实并没有达标。”马恒光局长举了个例子,目前东乡县还有13个自然村没有学校。至于“普初”指标中最重要的“适龄儿童小学入学率”,官方的数据是达标了:截至2003年秋季,入学率为96.8%,其中女童入学率达到95%。

  2003年秋季,是东乡县初等教育“大跃进”时期。2002年10月30日的《东乡教育通讯》中还称,2002年年底该县适龄儿童入学率是86%。一年时间,上升了10%以上。这在一定程度上得力于政府的强制性动员,董岭乡中心学校校长汪生义说,“有时要采取高压政策,不这样不行”。

  在董岭乡,政府与村干部和包村干部签订了责任书,对完成各项指标的前三个村分别奖励500元、300元和200元,对后进村则给予1000元以下不等的罚款。经多次动员仍不送子女上学者,将强制收取50-500元的违约金。这些手段有效地提高了2003年秋的适龄儿童入学率。

  而那些在2003年秋季入学的儿童,有很多在接下来的短时间内又辍学了。据汪生义校长介绍,东乡县董岭乡中心小学,在2003年“普初”达标时有学生202人,到第二年就变为178人。

  龙泉乡天桥村村民马克丽麦的三个男孩,2003年在教学点读了两三个月书之后,也都回到了家里。“有家务活。”马克丽麦这样对记者解释。

  2005年夏天,马克丽麦又收到“不上学罚款”的警告,她的三个孩子在9月份开学后于是再次来到天桥村教学点读书。其中,马克丽麦的二儿子——10岁的马尼只上了几天学,就留在家里放羊了。虽然马尼说,他愿意读书。

  地方财政入不敷出

  “处于社会主义初级阶段的最低层次。”在一份《东乡县民族教育工作基本情况汇报》中,有这样的评价,“干旱是我县最频繁、最严重的自然灾害,由于植被稀疏,水土流失严重,全县经济文化落后,社会发展缓慢”。东乡县位于甘肃省中部,是国家扶贫重点县,也是甘肃省扶贫攻坚重点县之一。全县总人口26万余人,其中东乡族占82.86%。在2004年,东乡县农民人均年纯收入983元,人均占有粮229公斤。

  新中国成立初期,东乡县普小教师工资几乎全部由各乡政府自筹,每个教师每学期补助粮食75公斤。自1952年下半年开始,教育经费全部由国家财政拨发,它包括教育事业费和基本建设费。据《东乡县县志》,新中国成立前因国民党政府的败退,东乡县教育事业受到严重影响,学校下降到9所。新中国成立后,教育事业得到长足发展,在1962年时,小学入学率为6.2%,在1966年时超过45%。“文革”中掀起“开门办学”运动,一味追求入学率,不讲质量,使1976年的小学入学率达到92%,但及格率很低。1977年,入学率骤然降到68%,随后逐年下降,到上世纪80年代又开始上升,1985年的小学入学率为56.2%。

  2004年,全县的大口径财政收入只有1407万元,而财政支出却达到16882万元,只有6%的财政支出来自本级政府的财政收入。地方财政入不敷出的状况已经持续很久了,它使包括教育在内的各项投入,在绝大程度上都仰赖于上级政府的转移支付。

  上级政府财政转移支付数额的逐年变化,对东乡县当年的财政开支数额起到决定性影响。在1980年,县财政总支是924万余元,1983年却只有327万余元,到了1984年又上升到1134万余元。财政总支数额的剧烈波动,也必然影响到教育经费的投入。这种情况一直持续到上世纪90年代中后期。

  在教育经费不足的情况下,地方政府会试图将问题层层向下传递,由县而乡镇而村庄,最终由各个学校将负担转嫁到学生身上。但这种情况近年来并不突出,因为在贫困的农村,过高的教育收费将使辍学率进一步提高。

  发生在2002年的农村税费改革,使东乡县此前向每个农民征收教育费附加的行为变得不可能。表面上,这进一步加大了基层义务教育经费的缺口,实则未必,因为中央政府又增加了财政转移支付的数额。东乡县教育局局长马恒光说,农村税费改革对当地教育的影响并不像其他地方那样显著。

  在东乡县,还有一个不容忽视的义务教育经费渠道:来自国内国际社会各方面的援助。

  来自大不列颠的帮助

  章宪贵对北庄湾小学的现状很满意,“我们学校的入学率算是很高的了”。他是这所学校的校长,三年前,北庄湾村的小学入学率是82%左右,现在则是97%,其中女童的入学率更是由67.5%提高到94%,这里也由一个教学点升格为小学。变化还体现在,新起的220多平方米的建筑、一眼水窖、一张乒乓球台、学校大门以及可以让学生参加升旗仪式的国旗台。

  所有这些变化,都和中英甘肃基础教育项目(以下简称中英项目)息息相关。

  中英项目在2002年惠及北庄湾小学。在此前三年,这个项目就在甘肃省临夏州的四个国家级贫困县中开始多方位的教育援助,东乡县是其中之一。这是中英两国政府间的第一个基础教育合作项目,在英国国际发展部肖特大臣于1998年6月访问甘肃时,它就被确认了下来,并在1999年底开始付诸实施。

  按照最初的约定,项目计划援助资金为1120万英镑(约折合人民币1.5亿元),执行期为5年。不过后来又延续了一年,援助资金也增加了130万英镑。项目的目的是提高贫困地区义务教育阶段的入学率,以改善贫困地区基础教育,减少教育中的不公平。

  这个项目并非简单地提供资金援助,它善于发现这个穷困山区内教育落后的诸多缘由,懂得如何以最小的成本博得最大收益,并针对体制变革入手,强调干预行动的系统性和连贯性。整个项目的规划非常细致。为了提高农村入学率,他们不仅为部分贫困生提供助学金,还针对当地村民居住分散、住所距学校远的现实,进行免费午餐、免费为学生提供开水和初中女生住宿补助的试点。很多东乡族人存在严重的“男女授受不亲”思想,项目组就设法选配女教师到贫困山区支教。

  每个接受援助的学校都制定有学校发展计划,项目组提倡“参与式教学”,通过培训提高老师的教学能力,并力图改变“填鸭”式的教学方式,加强师生间的互动,让每个学生都体验到学习的快乐。中英项目自1999年开展的这种教学方法,与两年后在全国开展的中小学新课程标准思路有不谋而合之处。

  中英项目的成就,在一定程度上弥补了地方政府在基础教育上的空白。据东乡县项目办2005年10月所做的《终结评估报告》,中英项目共扩建和新建学校58所,建筑面积15254平方米,配置课桌凳990双人套,救助贫困生2万多人次,培训教师4829人次……使东乡县小学适龄儿童入学率由基线调查时的69%增加到现在的96.8%,初中净入学率由14%增加到现在的44%。

  承诺难以兑现

  如何保证教育投入的可持续性,在中英项目实施之初就考虑到了。项目组担心的是,一旦项目结束后,教育经费的投入又恢复到之前的低水平上。他们为此和东乡县签订协议,要求他们必须遵守“两个承诺”:县预算内教育经费占县财政支出的比例每年增长一个百分点;县预算内教育经费中公用经费、用于学生经济资助的经费,占县预算内教育经费中经常性教育经费支出的比例,每年增长一个百分点。

  “他们开始可能没想到会那么严格,我们会真来检查。”中英项目专家组副主任赵静对记者说,东乡县政府在答应遵守“两个承诺”之后,“兑现得很费劲”。

  中英项目专家组在一份调查报告中指出,在很多情况下,预算拨款量和学校实际收到的数目存在缺口。例如,2002年东乡县北庄湾小学预算拨款量为1620元,但校长报告的实收金额为520元。在拱北湾教学点,同样是1620元的预算拨款量变成了500元。

  针对“两个承诺”兑现困难的现实,甘肃省副省长李膺在2003年12月特地做出批示:“请州政府领导和四县政府领导要讲诚信,不能因小失大,按承诺千方百计兑现经费。”

  在整个东乡县的财政教育投入中,中央转移支付的比例是多少,地方财政收入中又有多少比例用于教育投入,在当地是一个讳莫如深的话题。甘肃省教育厅民族教育处处长巴建坤对记者说,当地是“吃饭财政”,微薄的地方财政收入能发放工资,不挪用别的项目款就不错了。东乡县的教育经费主要来自中央转移支付,省里和州上也拨部分款项。

  《东乡县2004年决算编审总结》承认当地挤占专项资金问题严重:“财政赤字居高不下,包袱十分沉重,资金调度十分困难,为保工资发放挤占专项资金的问题比较突出,历年累计滚存赤字达1123万元。”2001年的一份《东乡县审计局关于教育局局长汪光义任期经济责任审计的意见》中提到,当年根据预算安排县财政拨付的城市教育费附加6万元,也未予拨付。该审计意见要求“积极与财政协商,争取到位”。

  如果免费……

  近年来,东乡族村民对教育的认识较以前有了很大不同。“以前他们注重送孩子到寺里去读经。现在随着外出打工人员的增加,他们认识到没文化的难处。”东乡县龙泉乡中心学校校长赵文明说,“不过,很多人还是认为,只要有小学文化就够了。”

  不过,很多入学的孩子还是不能读完小学课程。这个问题即便在接受补助金的孩子身上也难以解决。全乡15所学校中,只有5所是完全小学,其他均为教学点,而全乡普遍缺少学生宿舍,大部分学生上完三年级后就无法继续上学。

  当地面临的困难还有,教学设施简陋,目前仍有学校缺水缺电,教室是危房;师资力量的薄弱也严重影响了教学,龙泉乡各教学点代课、招聘的教师约占1/3,他们没有接受过正规的专业教育,在教学方法和专业知识上比较欠缺。

  寄宿制学校和公办教师的缺乏,被东乡县主管教育的副县长郑锦霞视为当地最需解决的两大问题。而这两者,都涉及到教育经费的增加问题。她举例说:“我们现在缺600个左右公办教师,但因为经费不足,虽然还有很多公办教师的编制,也无法增加。”在当地,民办教师的待遇一般每个月164元,远远低于公办教师。

  中央政府也认识到这个问题,在2005年12月23日的国务院常务会议上,除了提出普及“两免一补”的时间表外,还提出:提高农村义务教育阶段中小学公用经费基本标准;建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制,校舍维修改造所需资金,中西部地区由中央和地方共同承担,东部地区主要由地方承担,中央适当给予奖励性支持;对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持,确保农村中小学教师工资按照国家标准及时足额发放。

  在东乡县董岭乡石湾村,民办教师马小萍和她的乡亲们都对此充满了期望。马小萍说,目前村里还有10名适龄儿童未能前来就学,因为他们交不起每学期20元的课本费和杂费。

  石湾村的八岁女孩周乃祖非正失学在家,每天帮妈妈照看孩子,干些轻点的农活。她很羡慕周围可以上学的孩子,有时会因此哭着缠住妈妈。不过,在记者面前,她拘束得一句话也不敢说。她的妈妈说:“如果免费,我就送女儿去上学。家里农活我自己做,累点我也愿意。”(感谢张福艳对本文提供的帮助)

(编辑:姜志)


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