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2003年08月18日
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建立和推行国家公务员制度十年回眸

2003-08-18 08:18:40 人民日报 盛若蔚

  南方网讯 10年,对一个人来说,只是一个短暂的生命时段;但对一项制度而言,则足以见证一个时代。

  1993年8月14日,当《国家公务员暂行条例》对外公布后,共和国历史上一项崭新的制度———国家公务员制度便正式诞生了。

·剔除人治色彩 我国已形成完整的公务员管理体系
·我国实行公务员考试录用制以来已录用70多万人
·人事部官员:中国公务员制度不等于西方文官制度
·凡进必考机制基本建立 公务员制推行取十项成绩

  十年风雨,十年征程。

  10年来的实践深刻地昭示:她是党和国家的重大决策,是干部人事制度的重大改革,是社会主义政治文明建设的重要内容,也是“三个代表”重要思想的生动体现。

  随着经济体制改革的不断深入,作为上层建筑的重要内容,国家公务员制度的诞生,是一种历史的必然

  任何制度的建立,都与一个社会的政治、经济、文化发展紧密相联,作为干部人事制度重要内容的国家公务员制度,也不例外。

  国家公务员制度,其根本出发点和落脚点就在于,通过对行政机关工作人员实行依法管理,科学管理,促进行政机关工作的科学化、法制化。这一制度的推行将有助于提高行政机关工作效率,加强廉政建设。

  曾几何时,作为“舶来品”的公务员,在很多中国人眼里显得那么陌生,人们早已习惯“国家干部”这个让几代人羡慕和尊重的称谓。

  然而,十一届三中全会以来以市场经济为取向的经济体制改革的不断深化,使旧的干部管理体制中夹藏的种种弊端日渐凸现:“国家干部”的概念过于笼统,缺乏科学的分类;管理权限过于集中;管理方式陈旧单一;管理制度不健全,用人缺乏法治。这就使党和国家长期面临两大难题:一是年轻优秀的人才难以脱颖而出;二是用人问题上的不正之风难以避免。

  如何打破“坚冰”?邓小平理论,为干部人事制度改革指出了一条破冰之路。早在1980年,邓小平同志就明确提出,要“坚决解放思想,克服重重障碍,打破老框框,勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。

  旧的传统观念受到了前所未有的冲击。“大锅饭”、“官本位”、“铁饭碗”、“能进不能出”、“能上不能下”、“论资排辈”等陈旧观念风光不再,取而代之的是民主、法制的观念,公开、平等、竞争、择优的观念。这种观念上的更新,反映在政府人事管理领域,就是迫切要求改革传统的不合时宜的人事制度,建立和推行国家公务员制度。

  实践呼唤理论,理论指导实践。现实中,干部人事制度改革的热潮一浪高过一浪,成果明显:提出干部“四化”方针;建立退休制度;下放干部管理权限;尝试打破干部任用上的单一委任制模式;探索分类管理思路……这些为进一步深入、系统地进行干部人事制度改革,建立国家公务员制度打下了坚实的基础。

  1992年,党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标。公务员制度,作为上层建筑的重要组成部分,顺应从计划经济体制到市场经济体制的转变,便成为一种历史的必然。

  始终立足社会主义初级阶段实际,植根中国的政治文化土壤,国家公务员制度的建立推行,深深地烙上了“中国特色”的印记

  这是一场中国式的改革,这是一种中国式的创造。

  从萌发的那一刻起,我国的公务员制度便深深地烙上了“中国特色”这一鲜明印记。

  调研准备、试点运行、推行实施、健全完善———跨越了近20年的四大阶段,清晰地勾勒出我国公务员制度建立和推行的历史进程。

  从1984到1989年的调研准备阶段,主要以研究、草拟法规为重点。1987年,党的十三大做出了建立国家公务员制度的决策。次年,七届全国人大一次会议进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。至此,国家公务员制度和公务员条例的起草工作,得到了党和国家最高权力机关的批准。

  接下来的4年属于试点运行阶段。根据边实践、边探索、边修改条例的精神,有关部门首先在审计署等6个国务院部门中进行国家公务员制度试点。1990年,“试验田”又开辟到了哈尔滨和深圳。

  1993年之后的6年为推行实施阶段。1993年10月1日起《条例》施行后,国务院提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度,然后再逐步加以完善”。到1998年底,全国公务员制度入轨工作基本到位,中国特色的国家公务员制度在五级政府机关基本建立,彰显出了蓬勃的生命力。

  1998年的到来,将公务员制度带入了健全完善阶段。新的行政管理体制目标的提出,为建设高素质、专业化的公务员队伍,奠定了良好的基础。党的十六大提出,要改革和完善干部人事制度,健全公务员制度,为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。今年5月召开的中央政治局会议,提出要大力实施人才强国战略,坚持党管人才,着力建设三支队伍,为全面建设小康社会提供坚强的人才保证等。这些要求,进一步明确了中国特色的公务员制度建设和队伍建设的方向。

  纵观10年公务员制度推行的实践,一个突出的特征映入眼帘:“整体推进,突出重点,分步到位”———制度建设稳步推进。根据各项改革的难易程度和基础条件,针对群众关注的干部人事制度改革中的难点问题,组织人事部门一年一个重点,逐步达到目标:

  1994年,考试录用制度建立实施,严把队伍“进口”;1995年,辞职辞退制度实施,畅通队伍“出口”;1996年,交流轮岗和回避制度实施,强化内部管理,增强机关活力;1997年,试点竞争上岗及相关制度,为优秀人才脱颖而出创造条件;1998年以后,制度完善、创新和提高队伍素质成为重点。

  事实证明,国家公务员制度的建立和推行,正因为始终立足社会主义初级阶段这一实际,植根中国的政治文化土壤,才愈发生机盎然。

  十年改革,十年发展,国家公务员制度建立推行以来的显著成绩,犹如盛世华章,高潮迭起

  如果将国家公务员制度建立推行来的10年比作一曲盛世华章,那么用“高潮迭起”来形容其显著成绩则丝毫不过分。

  最重要的成果,要数管理法规体系的初步形成。构筑公务员制度的法规体系,是建立和推行国家公务员制度的首要一环,也是依法治国对干部人事工作的内在要求。经过10年耕耘,如今,以《条例》为主体的法规体系已基本形成,公务员管理的主要环节实现了有章可循、有法可依。

  “没有考录制度,就没有我的今天。”陕西户县甘河镇副镇长李伍民,对公务员考试录用制度备怀感激之情。1996年,当这位曾在镇政府当了9年临时工的农民,从户县330多名考生中脱颖而出考上了公务员后,他的人生轨迹由此改变。资料显示,从2000年到2002年底,全国地方共录用公务员近44万人。一大批素质好、年纪轻、学历高的优秀人才脱颖而出。凡进必考机制的基本建立,使公务员考录制度得到了社会的广泛认可和支持。

  与严把队伍“入口”相对应的是,“出口”初步畅通。特别是实行辞职辞退制度,机关告别“铁饭碗”,开始打破“能进不能出”的局面。据统计,从1996年到2002年底,全国共有1.5万余名公务员被辞退,有28626人辞职,有效地增强了公务员队伍活力。

  “干多干少一个样,干好干坏一个样”,曾是阻碍公务员潜能发挥的“拦路石”。如今,随着激励机制的运行,这一现象逐渐成为历史。考核制度,就是对公务员的“德、能、勤、绩”进行评价,并将考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩。据不完全统计,自1994年起,全国各级行政机关98%的公务员参加了年度考核,每年有约13%的公务员被评为优秀公务员。1996年至1998年,共有4000多名公务员因考核不称职受到降职等处理。奖优罚劣,大大提高了公务员的积极性。

  竞争上岗制度,一举打破职务晋升中的“论资排辈”现象,正日益成为选拔优秀人才的重要途径。国家发改委发展规划司副司长徐林便是这项制度的受益者。这位改革开放后的第一届大学生,先后三次参加竞争上岗,走上了副处长、处长、副司长的岗位。据统计,从1999年至2002年底,全国地方各级政府机关共有35.3万个职位实行了竞争上岗。2002年竞争上岗人数占到了同年晋升人数的59.8%。

  此外,廉政约束机制、奖励制度发挥有效作用,培训开始步入轨道,轮岗、回避初见成效,公务员权利有了保障等等,都从不同角度展示了国家公务员制度推行10年来的光辉业绩。

  穿越世纪曙光,展望光明未来,国家公务员制度正日臻完善,不断深入,实现更多更高的跨越

  成绩只能代表过去,眼光必须投向未来。“应当看到,国家公务员制度建设是一个长期的、不断完善的过程,特别是随着各项改革的深入发展,很多方面需要发展完善。”中组部副部长、人事部部长张柏林并不回避面临的困难。

  从制度建设看,由于立法层次较低,强制性、权威性不强,制约着公务员制度的完善和发展。同时,有些制度需要改进。如目前公务员的职位分类体现得尚不充分,只有领导职务和非领导职务的区分还远远不够。

  此外,制度执行并不十分到位。据统计,近3年来,全国新增公务员70万,但真正经过考试录用的比例只有62.7%。个别地方甚至违反规定,使一些素质低劣的人混入党政机关,严重影响了党和政府的形象。

  另一方面,在队伍建设上,公务员学历层次整体不高、知识结构不尽合理,依法行政的能力有待进一步提高等问题都亟待解决。

  挑战常与希望并存。张柏林表示,“当前,公务员制度和队伍建设面临着难得的发展机遇。”他的乐观是有依据的。党的十六大提出,要努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制,把优秀人才积聚到党和国家的各项事业中来;要改革和完善干部人事制度,健全公务员制度;要尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造,营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围;要深化行政体制改革,转变政府职能,改进管理方式,提高行政效率……今年5月23日召开的中央政治局会议,又明确了新世纪新阶段我国人才工作的紧迫任务、重点目标、指导思想和基本要求。“这些要求就是我们今后努力的方向。”张柏林充满信心。

  人事部副部长尹蔚民透露,人事部门今后将从完善法制、增强制度活力、提高队伍素质、改进公共服务等方面着手,以能力建设统揽公务员培养工作,以机制创新集聚机关需要的优秀人才,通过用人环境的改善激发公务员的潜能,通过作风建设改进公务员的服务,力争用5到10年的时间,建立起充满生机活力、法制体系完备的公务员制度,造就一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风过硬的公务员队伍,为全面建设小康社会提供坚强的组织保证。

  穿越了世纪曙光的国家公务员制度,如今正日臻完善,不断深入,实现更多更高的跨越。(编辑:付刚)


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