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公益诉讼试点探索:检察院如何让行政机关当被告?

2017-03-01 07:32 来源:南方都市报 程姝雯

  全国两会之前奏

  最近一段时间,各地检察机关状告地方行政机关不作为乱作为的消息,刷屏了最高检官网“网上发布厅”一栏。

  这是检察院的一项新职能。

  2015年7月,经全国人大常委会授权,13个省区市检察机关在生态环境和资源保护、食药安全、国有资产保护、国有土地使用权出让4个领域试点提起公益诉讼。经过摸索探路,去年下半年试点地区检察机关全面发力,检察院提起的公益诉讼案件呈现井喷之势,从年初12件增长到年底的495件。

  南都记者了解到,到今年7月试点期满,公益诉讼能否在更大范围内推广、是否能形成固定制度,试点地区探索的经验至关重要。

  检察院如何让行政机关当被告?检察监督能不能见效?日前,南都记者赴试点省份安徽进行了探访。

  住建局因“垃圾场”成被告

  去年10月,安徽省阜南县住建局被阜南县检察院告上了法庭,起因是有群众举报县城生活垃圾填埋场对周边环境造成了严重污染。

  刚开始,住建局局长余继林还觉得挺“委屈”:垃圾填埋场引发的环境问题跟住建局有什么关系?

  阜南县检察院民事行政检察科调查发现,这块占地50多亩的垃圾填埋场,最早的选址是由住建局圈定,既没有办规划立项、用地审批、环境评价等手续,也没有按照相关环保规范要求配备污染防治的措施,运行近20年下来,堆积了70多万吨生活垃圾。

  “垃圾场不到200米外,就是村庄居民点;紧隔一条堤坝,就是河流和排水渠。”民行科工作人员郭晋立告诉南都,在夏天气温高的时候垃圾场时不时会出现生活垃圾自燃、垃圾场渗出的污水染黑了周边的渠道,“表面看是环保问题,但根子在住建局早年对垃圾填埋场的选址、规划上。”

  事实上,在状告住建局前,阜南县检察院提前一个月向住建局发出“检察建议书”,要求其在一个月内停止向垃圾场继续倾倒垃圾、对存量垃圾进行无害化处理,并对垃圾填埋场的污染采取补救措施。

  检察建议书并没有发挥立竿见影的作用,一个月后,郭晋立在垃圾填埋场依旧拍到了垃圾车来回倾倒垃圾、污水横流的镜头。

  按照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定,“检察建议”是检察院提起公益诉讼的诉前程序,如果政府部门在一个月内未回复或不履行检察建议,检察机关便可向当地法院提起公益诉讼。

  “样板”案开庭引全省“围观”

  2016年10月20日,阜南县检察院与县住建局在阜南县法院“面对面”。

  这是余继林第一次坐上“被告席”,也是安徽省被纳入全国公益诉讼试点后第一起公开庭审的行政公益诉讼案件。

  庭审当天,不仅有阜南县的政府部门到场旁听,还有省内其他地市检察院的民行部门工作人员前来“围观”。

  南都记者了解到,在全国层面,到2016年9月,试点检察院提起公益诉讼的案件为42件,其中28件是行政公益诉讼,有不少还尚未开庭审理。这也就意味着,在全国的公益诉讼改革试点中,这一天的开庭将成为一个“样板”。

  代表阜南县检察院以“公益诉讼人”身份出席庭审的周文达向南都坦言:由于是第一次,庭审前也有很多“拿不准”。比如庭审流程怎么走、当庭出示的证据能不能立得住,各种细节问题都得一遍遍推敲。

  周文达此前长期从事公诉工作,在法庭上代表检察院以“公诉人”的身份起诉的大多是刑事案件当中的犯罪嫌疑人,这也是他第一次在法庭上以“公益诉讼人”身份起诉政府部门。“这一回,我感觉自己也是一个老百姓,代表县里170万人民来保护我们的环境,更有一种使命感。”周文达说。

  在3个小时的法院庭审中,检察院出示了翔实的文字、图片、视频资料,检察院和住建局当庭发表了意见和看法。

  “其实检察院正式提起诉讼后,住建局确实做了很多整改,不仅停止了倾倒垃圾,还对垃圾场进行了压实覆盖,我们去现场查看时,发现不仔细看甚至看不出这曾经是个垃圾填埋场。”阜南县法院副院长李民告诉南都,因此在庭审中,整改是否到位成为控辩双方激烈争辩的问题。

  最后考虑住建局已采取的整改举措尚未解决存量垃圾等根本性问题,当庭宣判住建局败诉,并要求住建局在2018年前清理完垃圾填埋场的存量垃圾、完成彻底整改。

  “我认为这是一个‘双赢’的案件。”李民说,“县里很多行政机关来旁听,庭审本身就是一场很好的宣传。住建局在意识到自己的职责后,拿出比较好的整改方案,把绿色发展的理念落实到工作中。”

  南都记者了解到,庭审以来的4个多月里,阜南县投建了生活垃圾发电厂,用这个发电厂来“消化”存量垃圾,还对原来垃圾填埋场周边的河道整治作出详细规划。

  本版彩写:

  南都记者 程姝雯 发自安徽

  观察

  检察机关由“幕后”到“台前”

  安徽首例行政公益诉讼在阜南开庭后,全国其他试点地区的案件呈现出井喷之势。

  以往在“民告官”的公益诉讼中,检察院大多是站在“幕后”,当国家利益、社会公共利益、弱势群体合法利益遭受损害时,检察机关可以支持适合主体提起行政诉讼。而此次改革,则赋予检察机关新职能,明确试点地区检察院在没有适合主体时,检察机关可以走到“台前”,作为公益诉讼人提起公益诉讼。

  公开数据显示,试点启动一年后,到去年9月,各试点地区检察机关提起42件诉讼案件,其中有28件是行政公益诉讼、13件是民事公益诉讼、还有1件是行政附带民事公益诉讼。这一数据在过去半年里骤增。到去年12月底,各试点地区检察机关提起公益诉讼案件达495件,其中有437件是行政公益诉讼,半年里增长了15倍。

  南都记者了解到,案件数量猛增的背后,是检察机关克服难点、全面发力。

  最高检察院检察长曹建明去年向全国人大常委会就公益诉讼试点情况作中期报告时坦言:试点中确实遇到不少困难和问题,其中一个困难便是“有的地方行政机关认识有偏差,担心影响地方政府形象,对试点工作不表态、不配合。有的收到检察建议后,虽有回复但并未进行实质性整改,或仅纠正部分违法行为”。

  在试点地区,对这一难题有直接感受。

  安徽检察系统一位工作人员告诉南都,试点启动之初,检察机关提起行政公益诉讼后,也曾遇到地方领导干部担心政府形象受影响,特地赶来“沟通感情”、甚至通过党委政府向检察机关“游说”。

  “为了减少办案的阻力,在试点中,省市县三级检察机关联动,对阻力大的案件,通过上级检察机关指导、指定交办、异地办理等办法来减少干预。”安徽省检察院民行处处长王敬安告诉南都,在试点的摸排线索阶段也能看到,地方追求发展忽视对生态环境的保护,行政机关不作为、乱作为这类情况依旧大量存在。而试点检察机关提起公益诉讼,不仅有利于强化检察机关法律监督作用,有利于保护社会公共利益,还有利于促进依法行政、建设法治政府。

  据介绍,在安徽省提起的40件公益诉讼案件中,70%都同生态环境和资源保护相关。通过一段时间的试点,对行政机关也有明显的“触动”。“只要发出检察建议书,行政机关便闻风而动,为了不当被告,整改力度之大、效率之高,非常明显。”王敬安说。

  访谈

  南都记者对话阜南县住建局局长余继林:

  “第一次坐上被告席,刚开始也感到很委屈”

  南都:你是第一次出庭应诉吗?

  余继林:以前确实没有遇到过这样的情况。

  南都:坐在被告席的时候,是怎样的心情?

  余继林:坐到被告席上,心情很复杂。这个垃圾填埋场已经快20年了,我到这儿之后竟然因为它成了被告。

  不过我也跟同事们交流,已经污染的环境,就要付出代价。虽然心情复杂,还是要接受法庭的判决,正确面对。

  南都:实际庭审中一把手亲自出庭应诉的情况并不是很多,你是怎么想的?

  余继林:当时应诉没有什么顾虑,既然是这样了,就得直面问题、不回避、不抱怨,我作为法人代表,就主动去应诉吧。感受一下这个氛围,以后对我们工作也有压力,我就是这么想的。

  南都:接到应诉通知书后,你做了哪些准备工作?

  余继林:我们局成立了专门的工作组,进行应诉准备。

  县城每天产生几百吨垃圾,不能往这个垃圾填埋场倾倒,我们首先得给垃圾找出处,当时主要是跟市里去协调。

  另外我们还做了一些临时应急措施:对这个垃圾填埋场覆盖、整理、围网、污水临时收集等短期内的应急措施。还连夜去请来专家现场实地察看,制定垃圾转移的一系列处理预案,拿出整改措施。

  对这个问题,我也向县委县政府进行了汇报,县里的态度是“不论花多少钱,一定要积极整改”。

  南都:在庭审现场的辩论中,你最初发表的意见是,这事不该全怪住建部门?

  余继林:我是请律师代表我发表意见的。

  当时确实感到很委屈,环境污染、用地违法,好像跟我们无关。但后来通过认真分析,我想不论是谁的责任,作为政府都要承担,住建局也是政府的一个职能部门。所以最后心理也比较坦然,(这是)该我们承担的责任。

编辑: 陈凯平

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