中共十七届三中全会将于本周四召开，在此之前的9月30日，中共中央总书记胡锦涛专程来到30年前农村改革的起始点——安徽凤阳县小岗村进行考察，宣示了这次会议将要审议的政策性文件主要内容：现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，且赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。

　　国内外舆论一致认为，这是自农村实行土地家庭承包经营制以来，乡村土地制度将要发生的一次重大变革，它将对农村经济以及乡村治理产生重大影响。

　　土地所有和经营制度是农村各项经济制度和乡村社会治理秩序的基础。从50年代中期到80年代初，乡村土地的基本制度是集体所有、集体经营，农户对土地没有任何权利。80年代以来，农村基本土地制度是村集体所有，农户家庭承包经营，农户对自己承包的土地享有了一定的权利，但农户的这种地权是不完整、不稳定的。

　　这样的土地承包经营制注定了是要变化的，在市场化、法治化转型的整体框架下，农村上地制度变化的方向也是确定的，即不断强化农户对土地的权利。这包括，农民的承包期限不断延长、稳定，《物权法》也规定，农户有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。

　　拟议中的农村土地改革方案将沿着这一方向继续前进，由此，农户将可获得更加充分而有保障的承包经营权。这一措施若付诸实施，将使农民对土地拥有更广泛的支配权，土地给农民带来的价值将会有所提高。至于农民如何贴现这些价值，是集中经营，还是流转，那是不需要外人操心的问题。在土地权利问题上，农民的理性程度和处置能力不逊色于任何人。只要农民享有确获保障的权利，他们就能够有效地利用土地资源，从而提高整个经济体系的效率。

　　问题的关键在于，政府愿意在多大程度上增强农民对土地的权利。在目前的政-经体制下，增强农民对土地的权利之关键是，调整土地权利在村集体与农户——归根到底是在国家与农民之间的配置格局。原因在于，农户的承包经营权不管怎样强化，村集体都是农民处置其权利时不可绕过的因素。另一方面，国家对于各种资源都拥有最终支配权，在土地问题上更是如此，其具体表现是国家有权单方面限定农地的用途，国家对农地享有广泛的征用权。

　　正是这两个制度性因素，导致过去一些年中，土地纠纷成为诸多社会问题最为引人注目者，而纠纷的双方主体正是农民与村集体、国家。在城市化、工业化过程中，政府过分宽泛地使用了征用权，以低廉价格大量征用农村土地，农民对此没有什么讨价还价的余地，尤其是不能拒绝交易本身。当然，乡村谈判的代表不是农户，而是享有土地之集体所有权的村集体，该集体未必维护农民利益。征地款项由村集体支配，分配的公平性也大成问题。同时，在建设新农村过程中，上级政府与村集体合作，对宅基地、耕地进行大范围的调整，农民同样没有基本话语权。

　　在这样的制度框架下，围绕着农村土地进行的各种交易、调整，经常使农民的利益无法得到充分体现、实现，农民的权益甚至遭到公然剥夺。因此，如果当下土地制度改革的宗旨是强化农民家庭对土地的权利，那么改革方案就应当注意如何防范其他主体，包括村集体、基层政府、地方政府，妨碍、侵害，乃至在事实上剥夺农民对土地的这些权利。

　　不论从哪个角度看，授予农民以充分的土地权利都是理所应当的，也是人们普遍欢迎的。但是，仅仅依靠一份文件授予农民权利是不够的，还需要更细致地保障农民权利的制度设计。法律谚语云：没有救济就没有权利。在现有制度下，农民对土地已经享有一定权利，但农民的这些权利却是不稳定的，因而土地对他的价值就打了折扣。对于农民来说，至为重要的是政府建立一套防范其他主体侵犯农民权利的防范与救济体系，使农户享有较强的抗衡村集体无理干预的力量，进而也增强农民在面临外部交易者时的谈判地位与能力。惟有如此，政府授予农民的权利，才是实实在在的权利，是农民可以放心地运用、充分地贴现的权利。

　　因而，本次改革是否可以在这方面多费心思，比如，能否在《物权法》及《农村土地承包经营法》的基础上，更为严格地限制村集体变更、中止农户承包经营合同的权力，限制村集体对宅基地的权力。更进一步，决策者似乎还应当思考，农民是否有权相对自由地决定土地的用途？对地方政府的土地征用权，应当施加什么样的行政与法律程序限制等等。土地制度牵一发而动全身，反过来，有效的地权变革也需要更广泛的政-经制度的支持。

（编辑：孙瑜）